Κανονιστική μεταρρύθμιση και καλή νομοθέτηση: μαθήματα από την Ευρώπη στην Ελλάδα

Abstract

The present doctoral dissertation titled: "Regulatory Reform and Better Regulation: Lessons from Europe to Greece" was written by Kyriaki I. Ganitou, holder of Master's Degree in International Studies from the Department of European Law of Democritus University of Thrace, Master’s degree in "Studies in the Black Sea Area" of the Department of Language, Literature and Culture of the Black Sea Countries of Democritus University of Thrace, as well as holder of a Master’s Degree in “Administrative Law” under the supervision of Vassilios Hatzopoulos, Professor of the Department of Social Administration and Political Science and was completed in March 2020. The Three-Member Advisory Committee was consisted of: 1. Vassilios Hatzopoulos, Professor of the Department of Social Administration and Political Science, 2. Despina Anagnostopoulou, Associate Professor of the Department of International and European Studies, University of Macedonia and 3. Ioannis Papadopoulos, Associate Professor of the Department of International and European Studies, University of Macedonia. For its completion the author received a scholarship from the Onassis Foundation.The purpose of this dissertation is to study and analyze the concepts of regulatory reform and good or improved or smart legislation from their birth, both at the level of the European Union and International Organizations and at national level, examining their evolution over time and reaching their current meaning based on international and national circumstances. It focuses in particular on the way in which the above principles and practices have been transposed and applied in Greece and evaluates their results, identifying on the one hand the points of identification with the guidelines set by the EU and the OECD and on the other hand the reasons for which the implementation of regulatory reform in Greece differs from other EU Member States (such as the United Kingdom, Sweden and Portugal) in some areas as well as the role that the economic crisis (necessity ), the memoranda (obligation) and the Troika (surveillance) in the adjustment of Greece have played. Finally, it proceeds to formulate proposals for the further consolidation of regulatory reform in Greece based on the good practices of the Member States of the European Union as well as the Union itself, while analyzing the emerging future prospects that can be seen in the field of regulatory reform both at a European and national level. The method used is the bibliographic investigation and the analysis and commentary of texts of the primary and secondary law of the European Union and Greece, texts of the Organization for Economic Cooperation and Development, texts of the European Bank as well as texts of European and Greek case law.The investigation has shown that although regulatory reform as a set of procedures for achieving good or improved or smart legislation has not emerged recently but has been around for at least three decades, its content has changed over time due to social, economic and political influences as well as technological conditions at both European and national level. Improved legislation in the EU remains an undisputed priority, with significant progress being made in reducing Commission legislative proposals, increasing the number and quality of Regulatory Impact Assessments (ACPs) as well as in the ex-post evaluation of the regulations and the introduction of public consultation in the European mentality. However, there are still questions about the increased scope and consequently with the complexity of the legislative proposals as well as with the lack of quantitative cost-benefit analysis of EU regulatory intervention resulting in a lack of documentation, which is particularly evident in the case of soft law, and that creates the paradox that, on the one hand there is adoption of programs of simplification of European legislation and reduction of bureaucracy, and on the other hand, the aforementioned need for further documentation and more comprehensive legislative policy requires more detailed bureaucratic procedures and more legislation at Member State level.The gradual transition from the legislative technique of harmonization to that of regulatory competition - which allows the heterogeneity of national legislative systems to be maintained while turning it from a disadvantage to an advantage of policy-making and decision-making at European level – with the increasing use of flexible regulatory tools as well as alternative non-regulation in the context of soft or liberal paternalism or incitement which presupposes the active participation of the Member States as well as citizens, institutions and organizations within them, can make a significant contribution to solving the problem of excessive legislative production and unnecessary bureaucracy. Besides, there are Member States, led by the United Kingdom as a proponent of behavioral economic theory, which have made significant progress in implementing good legislation, well above the average of the other OECD Member States, which exceeds nd the EU's performance in conducting ACP in both primary and secondary law, with the active involvement of citizens, businesses and actors in the regulatory process through public consultation as well as conducting evaluations of existing arrangements. Its likely exit from the EU and the possibility of pursuing a policy of liberalizing private trade, in line with the US deregulation policy, to address the economic crisis and boost investment, are factors that can change the regulatory policy adopted so far and upset the balance within the EU.In any case, a good legislative policy is based on a combination of regulatory and non-regulatory methods. The non-regulatory incentives used to change attitudes and behaviors precede and regulatory measures follow so as to eliminate market failures to self-regulate having already convinced the subjects of the arrangements for their necessity.The reverse course followed in Greece, with fragmentary measures adopted with a clear delay, without the existence of a comprehensive strategy of good legislation and mainly without first eliminating the inherent characteristics of the Greek public administration (bureaucracy, legalism, formalism, resistance to change etc.) has resulted in being ranked by the OECD well below the average of its Member States in regulatory policy and governance indicators, where it remains even after its first substantive effort in 2012 with the enactment of principles and procedures of good legislation. As it turned out in practice, the regulatory reform in Greece was not treated as a tool to encourage foreign investment, strengthen free competition and the economic consolidation of the country that has been experiencing an economic crisis since 2010 but as a sub-memorandum obligation which – as it turned out- was not given due importance. So a paradox occurred where even - and mainly - after the enactment of the principles of good legislation, the legislative production in Greece on the one hand increased quantitatively, on the other hand degraded qualitatively with consequent degradation of the legislative power in general. In addition, it strengthened the role of administration through the secondary legislative production, as well as the role of the judge in an effort to combat the phenomena of bad legislation through the interpretation of the rules of law. In fact, the situation was not changed even by the unprecedented for Greece change of the political scene from conservatism and economic liberalism to the radical left, a fact that strengthens the argument in favor of the weight of external pressures in the legislation of the previous memorandum period, which remains to be confirmed or refuted with the recent rise to power of the political party of “Nea Dimokratia”, which - at least during the period when Antonis Samaras came to power - showed a neo-liberal and nationalist ideological orientation that is placed purely on the right side of the political spectrum.

Η παρούσα διδακτορική διατριβή με τίτλο «Κανονιστική Μεταρρύθμιση και Καλή Νομοθέτηση: μαθήματα από την Ευρώπη στην Ελλάδα» εκπονήθηκε από τη Γανίτου Ι. Κυριακή, κάτοχο Μεταπτυχιακού Διπλώματος του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών της Κατεύθυνσης Διεθνών Σπουδών του Τμήματος Νομικής του ΔΠΘ στο Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο, Μεταπτυχιακού Διπλώματος του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών «Σπουδές στον Παρευξείνιο Χώρο» του Τμήματος Γλώσσας, Φιλολογίας και Πολιτισμού Παρευξείνιων Χωρών του ΔΠΘ και Μεταπτυχιακού Διπλώματος του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών της Κατεύθυνσης Δημοσίου Δικαίου και Πολιτικής Επιστήμης του Τμήματος Νομικής του ΔΠΘ στο Διοικητικό Δίκαιο, υπό την επίβλεψη των: 1. Βασιλείου Χατζόπουλου, Καθηγητή του Τμήματος Κοινωνικής Διοίκησης και Πολιτικής Επιστήμης, ως επιβλέποντος 2. Δέσποινας Αναγνωστοπούλου, Αναπληρώτριας Καθηγήτριας του Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σπουδών Πανεπιστημίου Μακεδονίας και 3. Ιωάννη Παπαδόπουλου, Αναπληρωτή Καθηγητή του Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σπουδών Πανεπιστημίου Μακεδονίας, ως μέλη της Τριμελούς Συμβουλευτικής Επιτροπής και ολοκληρώθηκε τον Μάρτιο του 2020. Για την εκπόνησή της η συγγραφέας έλαβε υποτροφία από το Κοινωφελές Ίδρυμα Αλέξανδρος Σ. Ωνάσης.Σκοπός της παρούσας διατριβής είναι η μελέτη και ανάλυση των εννοιών της κανονιστικής μεταρρύθμισης και της καλής ή βελτιωμένης ή έξυπνης νομοθέτησης από γεννέσεώς τους, τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και Διεθνών Οργανισμών όσο και σε εθνικό επίπεδο, εξετάζοντας την εξέλιξή τους διαχρονικά και φτάνοντας στη σημερινή νοηματοδότησή τους με βάση τις διεθνείς και εθνικές συγκυρίες. Εστιάζει ιδίως στον τρόπο με τον οποίο οι ως άνω αρχές και οι αντίστοιχες πρακτικές μεταφέρθηκαν και εφαρμόστηκαν στην Ελλάδα και προβαίνει σε μια αποτίμηση των αποτελεσμάτων τους, εντοπίζοντας παράλληλα αφενός τα σημεία ταύτισης με τις κατευθυντήριες γραμμές που χάραξε η ΕΕ και ο ΟΟΣΑ και αφετέρου τους λόγους για τους οποίους η υλοποίηση της κανονιστικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα διαφοροποιείται σε σχέση με άλλα κράτη-μέλη της ΕΕ (με χαρακτηριστικά παραδείγματα το Ηνωμένο Βασίλειο, τη Σουηδία και την Πορτογαλία) σε κάποιους τομείς, αλλά και το ρόλο που ενδεχομένως διαδραμάτισαν: η οικονομική κρίση (αναγκαιότητα), τα μνημόνια (υποχρέωση) και η Τρόικα (επιτήρηση) στην προσαρμογή της Ελλάδας. Τέλος, προχωρά στη διατύπωση προτάσεων για την περαιτέρω εμπέδωση της κανονιστικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα με βάση τις καλές πρακτικές των κρατών – μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης όπως και της ίδιας της Ένωσης, αναλύοντας παράλληλα τις διαφαινόμενες μελλοντικές προοπτικές που διακρίνονται στο πεδίο της κανονιστικής μεταρρύθμισης τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η μέθοδος που χρησιμοποιεί είναι η βιβλιογραφική διερεύνηση και η ανάλυση και ο σχολιασμός κειμένων του πρωτογενούς και δευτερογενούς δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ελλάδας καθώς και κειμένων του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας όπως επίσης και της ευρωπαϊκής και ελληνικής νομολογίας.Από την εν λόγω διερεύνηση προέκυψε ότι παρόλο που η κανονιστική μεταρρύθμιση ως σύνολο διαδικασιών για την επίτευξη της καλής ή βελτιωμένης ή έξυπνης νομοθέτησης δεν έκανε την εμφάνισή της πρόσφατα αλλά μετρά ήδη τρεις τουλάχιστον δεκαετίες ύπαρξης, εντούτοις το περιεχόμενό της έχει μεταβληθεί διαχρονικά επηρεαζόμενο από τις κοινωνικές, οικονομικές, πολιτικές και τεχνολογικές συνθήκες τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η βελτιωμένη νομοθέτηση στην ΕΕ εξακολουθεί να παραμένει αδιαμφισβήτητη προτεραιότητα, με σημαντική πρόοδο να έχει σημειωθεί αναφορικά με τη μείωση των νομοθετικών προτάσεων της Επιτροπής, την αύξηση του αριθμού και της ποιότητας των Αναλύσεων Κανονιστικών Επιπτώσεων (ΑΚΕ) καθώς και της εκ των υστέρων αξιολόγησης των ρυθμίσεων και την καθιέρωση πλέον της δημόσιας διαβούλευσης στην ευρωπαϊκή νοοτροπία. Ωστόσο, εξακολουθούν να υφίστανται ζητήματα σχετικά με το αυξημένο εύρος και συνακόλουθα την πολυπλοκότητα των νομοθετικών προτάσεων όπως επίσης και αναφορικά με την έλλειψη ποσοτικής ανάλυσης κόστους-οφέλους της κανονιστικής παρέμβασης της ΕΕ με συνέπεια την ελλιπή τεκμηρίωσή της, γεγονός που καθίσταται ιδιαίτερα εμφανές στην περίπτωση της ήπιας νομοθεσίας και φέρνει στην επιφάνεια το παράδοξο, αφενός να υιοθετούνται προγράμματα απλούστευσης της ευρωπαϊκής νομοθεσίας και μείωσης της γραφειοκρατίας και αφετέρου η προαναφερόμενη ανάγκη σε περαιτέρω τεκμηρίωση και πιο εμπεριστατωμένη πολιτική νομοθέτησης όπως και η ίδια η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση ως στόχος της ΕΕ να προαπαιτεί αναλυτικότερες γραφειοκρατικές διαδικασίες και περισσότερη νομοθέτηση σε εθνικό επίπεδο κρατών-μελών για την επίτευξή της αντιστοίχως. Το σταδιακό πέρασμα από τη νομοθετική τεχνική της εναρμόνισης σε αυτήν του ρυθμιστικού ανταγωνισμού –που επιτρέπει τη διατήρηση της ετερογένειας των εθνικών νομοθετικών συστημάτων για την αντιμετώπιση κοινών προβλημάτων μετατρέποντάς την έτσι από μειονέκτημα σε πλεονέκτημα της άσκησης πολιτικής και λήψης αποφάσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο– με την αυξανόμενη χρήση ευέλικτων εργαλείων ρύθμισης όπως επίσης και της εναλλακτικής μη-ρύθμισης στο πλαίσιο του ήπιου ή φιλελεύθερου πατερναλισμού ή της υποκίνησης που προϋποθέτουν την ενεργό συμμετοχή των κρατών-μελών καθώς και πολιτών, φορέων και οργανισμών στο εσωτερικό τους μπορεί να συμβάλει ουσιαστικά στην επίλυση του προβλήματος υπέρμετρης νομοθετικής παραγωγής και περιττής γραφειοκρατίας. Υπάρχουν κράτη-μέλη άλλωστε, με πρωτοπόρο το Ηνωμένο Βασίλειο ως υπέρμαχο της συμπεριφοριστικής οικονομικής θεωρίας, που έχουν να επιδείξουν αξιοσημείωτη πρόοδο στον τομέα της υλοποίησης της καλής νομοθέτησης, ευρισκόμενο αισθητά πάνω από το μέσο όρο των υπόλοιπων κρατών-μελών του ΟΟΣΑ, που ξεπερνά ακόμα και τις επιδόσεις της ΕΕ αναφορικά με τη διεξαγωγή ΑΚΕ τόσο στο πρωτογενές όσο και στο παράγωγο δίκαιο, με την ενεργό συμμετοχή πολιτών, επιχειρήσεων και φορέων στη ρυθμιστική διαδικασία μέσω δημόσιας διαβούλευσης καθώς και με τη διεξαγωγή αξιολογήσεων των υφιστάμενων ρυθμίσεων. Η ενδεχόμενη έξοδός του από την ΕΕ και η πιθανότητα ακολούθησης μιας πολιτικής απελευθέρωσης των ιδιωτικών συναλλαγών, κατ’ αναλογία με την πολιτική απορρύθμισης των ΗΠΑ, για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης και την ενίσχυση των επενδύσεων συνιστούν παράγοντες δυνάμενους να μεταβάλουν την έως τώρα υιοθετούμενη κανονιστική πολιτική του και να ταράξουν τις ισορροπίες στο εσωτερικό της ΕΕ. Σε κάθε περίπτωση μια πολιτική καλής νομοθέτησης βασίζεται στο συνδυασμό κανονιστικών και μη μεθόδων ρύθμισης, με τα μη-κανονιστικά μέσα υποκίνησης για την αλλαγή στάσης και συμπεριφοράς να προηγούνται και τις κανονιστικές ρυθμίσεις να έπονται για την εξάλειψη των αποτυχιών της αγοράς να αυτορυθμιστεί, αλλά έχοντας ήδη πείσει τα υποκείμενα των ρυθμίσεων για την αναγκαιότητά τους. Η αντίστροφη πορεία που ακολουθήθηκε στην Ελλάδα, με αποσπασματικά μέτρα που υιοθετήθηκαν με σαφή καθυστέρηση, χωρίς την ύπαρξη μιας συνολικής στρατηγικής καλής νομοθέτησης και κυρίως χωρίς να έχουν πρώτα εξαλειφθεί τα εγγενή χαρακτηριστικά της ελληνικής δημόσιας διοίκησης (γραφειοκρατία, νομικισμός, φορμαλισμός, αντίσταση στην αλλαγή κ.λπ.) είχε ως συνέπεια να κατατάσσεται από τον ΟΟΣΑ πολύ κάτω από το μέσο όρο των κρατών-μελών του στους δείκτες κανονιστικής πολιτικής και διακυβέρνησης, όπου παραμένει ακόμη και μετά την πρώτη ουσιαστική προσπάθειά της το 2012 με τη νομοθετική κατοχύρωση των αρχών και διαδικασιών καλής νομοθέτησης. Όπως αποδείχθηκε στην πράξη η κανονιστική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα δεν αντιμετωπίστηκε ως εργαλείο ενθάρρυνσης των ξένων επενδύσεων, ενίσχυσης του ελεύθερου ανταγωνισμού και οικονομικής εξυγίανσης της χώρας που ήδη από το 2010 βίωνε την οικονομική κρίση, αλλά ως μια επιμέρους μνημονιακή υποχρέωση στην οποία –όπως προκύπτει εκ του αποτελέσματος– δεν αποδόθηκε η δέουσα σημασία. Σημειώθηκε, λοιπόν, το παράδοξο ότι ακόμα –και κυρίως– μετά τη νομοθετική κατοχύρωση των αρχών καλής νομοθέτησης, η νομοθετική παραγωγή στην Ελλάδα αφενός αυξήθηκε ποσοτικά, αφετέρου υποβαθμίστηκε ποιοτικά με συνακόλουθη υποβάθμιση της νομοθετικής εξουσίας εν γένει και με ενισχυμένο αφενός το ρόλο της διοίκησης μέσω της δευτερογενούς νομοθετικής παραγωγής και αφετέρου το ρόλο του δικαστή στην προσπάθεια καταπολέμησης φαινομένων κακής νομοθέτησης μέσω της ερμηνείας των κανόνων δικαίου. Μάλιστα, την κατάσταση δεν κατόρθωσε να αλλάξει ούτε η πρωτοφανής για τα ελληνικά δεδομένα μεταβολή του πολιτικού σκηνικού από το συντηρητισμό και οικονομικό φιλελευθερισμό στη ριζοσπαστική αριστερά, γεγονός που ενισχύει το επιχείρημα υπέρ της βαρύνουσας σημασίας των εξωτερικών πιέσεων στη νομοθέτηση της παρελθούσας μνημονιακής περιόδου και που αναμένεται να επιβεβαιωθεί ή να διαψευσθεί μετά την ανάδειξη στην εξουσία του κόμματος της Νέας Δημοκρατίας, που –τουλάχιστον κατά την περίοδο ανάληψης της εξουσίας από τον Αντώνη Σαμαρά– επέδειξε έναν νεοφιλελεύθερο και εθνικιστικό ιδεολογικό προσανατολισμό που τοποθετείται αμιγώς στον πολιτικό χώρο της δεξιάς.