Σύγχρονες διοικητικές δομές και μεταρρυθμίσεις: η φορολογική διοίκηση στην Ελλάδα

Abstract

This dissertation presents and analyzes both organizational and administrativereforms of the modern Public Sector. In particular, it focuses on the case of the TaxAdministration in Greece, which has recently been the subject of a series of reforms whichwere based on the conditionalities of the Fiscal Adjustment Programs, as well as the directionsof Technical Assistance and best international practices. So starting with the analysis of thebasic reform, the Independence of the Authority and analyzing the way in which theIndependent Authorities are created and exist in the Public Sector, a number of other reformsare analyzed, such as the type of organization, the application of modern workingmethodologies, the optimization of systems etc. which, although analyzed in the light of theTax Administration, refer horizontally to all Public Services, in order to ensure the efficiencyand effectiveness of the Public Administration.In addition, more specific reforms related exclusively to Tax Administration areanalyzed, such as the optimization of audit efficiency and compliance. The purpose of thispaper is to present a holistic proposal for the reform of the Tax Administration, which will takeinto account the obligations of the country internationally, but also the international trendswhich can lead to better results while ensuring the public interest. The present analysis, basedon the sciences of public finance, law, public administration and information technology, is acomprehensive presentation of modern reforms, but also a comprehensive proposal formodernization of the Tax Administration, which takes into account best practices of publicinternationally and adapts them to the Greek reality.The work is presented in two parts, the first of which is a presentation of theIndependent Authorities as a model for the organization of Public Services and thereforepresents the advantages and disadvantages of this model. Greece is a country that choosesthe Independence of Public Services to a greater extent than other countries and in thiscontext this choice is evaluated. In addition, the first part presents the best practices of taxadministration reform which are implemented internationally. In the second part, the case ofthe Tax Administration in Greece is presented. The current situation is analyzed, the way inwhich we were led to it, while proposals for improving the efficiency of the Authority arepresented and analyzed, even if they emerge as horizontal proposals that can be applied inany Public Sector service (eg information systems, management human resources, internalcontrol, risk management), or are specific proposals referring to the Tax Administration (egimproving compliance).As for the research question of this thesis, this has to do with whether the Greek TaxAdministration responds to the operating model of the Tax Administrations, as it has beenshaped both by the guidelines of the supranational organizations and by the best practices offoreign Tax Administrations. The aim of the paper is the presentation of the operational modelof the Tax Administrations and correspondingly the presentation of the Greek case throughthe identification of 8 areas of intervention, which include all the basic procedures of each TaxAdministration and which, if reformed, are expected to improve the effectiveness andefficiency of the Service. In terms of the methodology that has been followed, this is mainlythe comparative study and analysis of best practices as well as the statistical display of theresults of a survey carried out using a questionnaire, while, finally, key conclusions arerecorded based on which it emerges that, the Greek Tax Administration is in the right directionin terms of the choice of reforms, but there is on the one hand a deficit of theirimplementation and on the other, a need to change the culture.

Η παρούσα διπλωματική διατριβή παρουσιάζει και αναλύει τόσο οργανωτικές όσοκαι διοικητικές μεταρρυθμίσεις του σύγχρονου Δημοσίου Τομέα. Ειδικότερα εστιάζει στηνπερίπτωση της Φορολογικής Διοίκησης στην Ελλάδα, η οποία πρόσφατα αποτέλεσε τοαντικείμενο μιας σειράς μεταρρυθμίσεων οι οποίες βασίστηκαν τόσο στις αιρεσιμότητες τωνΔημοσιονομικών Προγραμμάτων Προσαρμογής, όσο και στις κατευθύνσεις της ΤεχνικήςΒοήθειας αλλά και στις βέλτιστες διεθνείς πρακτικές. Ξεκινώντας λοιπόν με την ανάλυση τηςβασικής μεταρρύθμισης, αυτής της Ανεξαρτητοποίησης της Αρχής και αναλύοντας τον τρόποπου δημιουργούνται και υπάρχουν οι Ανεξάρτητες Αρχές στο Δημόσιο Τομέα, αναλύονταιμια σειρά άλλων μεταρρυθμίσεων, όπως ο τύπος οργάνωσης, η εφαρμογή σύγχρονωνμεθοδολογιών εργασίας, η βελτιστοποίηση των πληροφοριακών συστημάτων κ.λπ. οι οποίεςαν και αναλύονται υπό τη πρίσμα της Φορολογικής Διοίκησης, αναφέρονται οριζόντια στοσύνολο των Δημοσίων Υπηρεσιών, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποδοτικότητα και ηαποτελεσματικότητα της Δημόσιας Διοίκησης.Επιπλέον, αναλύονται ειδικότερες μεταρρυθμίσεις οι οποίες αφορούν αποκλειστικάτη Φορολογική Διοίκηση, όπως η βελτιστοποίηση της αποδοτικότητας του ελέγχου και τηςσυμμόρφωσης. Σκοπός της εργασίας, είναι να παρουσιαστεί μια ολιστική πρότασηαναμόρφωσης της Φορολογικής Διοίκησης, η οποία θα λαμβάνει υπόψη της τις υποχρεώσειςτης χώρας διεθνώς, αλλά και τις διεθνείς τάσεις οι οποίες μπορούν να οδηγήσουν σεκαλύτερα αποτελέσματα με ταυτόχρονη διασφάλιση του Δημοσίου συμφέροντος. Ηπαρούσα ανάλυση βασιζόμενη στις επιστήμες των δημοσίων οικονομικών, της νομικής, τηςδημόσιας διοίκησης και της πληροφορικής αποτελεί μια ολοκληρωμένη παρουσίαση τωνσύγχρονων μεταρρυθμίσεων, αλλά και μια ολοκληρωμένη πρόταση εκσυγχρονισμού τηςΦορολογικής Διοίκησης, η οποία λαμβάνει υπόψη βέλτιστες πρακτικές μεταρρυθμίσεων τουΔημοσίου Τομέα διεθνώς και τις προσαρμόζει στην Ελληνική πραγματικότητα.Η εργασία παρουσιάζεται σε δύο μέρη, το πρώτο εξ αυτών αποτελεί μια παρουσίασητων Ανεξάρτητων Αρχών ως μοντέλο οργάνωσης των Δημοσίων Υπηρεσιών και παρουσιάζεισυνεπώς τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα του συγκεκριμένου μοντέλου. Η Ελλάδααποτελεί μια χώρα η οποία επιλέγει την Ανεξαρτητοποίηση Δημοσίων Υπηρεσιών σεμεγαλύτερο βαθμό από άλλες χώρες και στο πλαίσιο αυτό αξιολογείται η εν λόγω επιλογή.Επιπλέον στο πρώτο μέρος παρουσιάζονται οι βέλτιστες πρακτικές μεταρρύθμισης τηςΦορολογικής Διοίκησης οι οποίες υλοποιούνται διεθνώς. Στο δεύτερο μέρος, παρουσιάζεταιη περίπτωση της Φορολογικής Διοίκησης στην Ελλάδα. Αναλύεται η παρούσα κατάσταση, οτρόπος με τον οποίο οδηγηθήκαμε σε αυτή, ενώ παρουσιάζονται και αναλύονται προτάσειςβελτίωσης της αποδοτικότητας της Αρχής, είτε προκύπτουν ως προτάσεις οριζόντιες οιοποίες μπορούν να εφαρμοστούν σε οποιαδήποτε υπηρεσία του Δημοσίου Τομέα (π.χ.πληροφοριακά συστήματα, διαχείριση ανθρωπίνου δυναμικού, εσωτερικός έλεγχος,διαχείριση κινδύνων), είτε αποτελούν προτάσεις εξειδικευμένες αναφορικά με τηΦορολογική Διοίκηση (π.χ. βελτίωση συμμόρφωσης).Ως προς το ερευνητικό ερώτημα, της παρούσας διατριβής, αυτό έχει να κάνει με τοαν ανταποκρίνεται η Ελληνική Φορολογική Διοίκηση, στο επιχειρησιακό μοντέλο λειτουργίαςτων Φορολογικών Διοικήσεων, όπως αυτό έχει διαμορφωθεί τόσο από τις κατευθυντήριεςοδηγίες των υπερεθνικών οργανισμών, όσο και από τις βέλτιστες πρακτικές αλλοδαπώνΦορολογικών Διοικήσεων. Στόχος της εργασίας, είναι η παρουσίαση του επιχειρησιακούμοντέλου λειτουργίας των Φορολογικών Διοικήσεων αλλά και αντίστοιχα η παρουσίαση τηςΕλληνικής περίπτωσης μέσα από τον εντοπισμό 8 τομέων παρέμβασης, οι οποίοισυμπεριλαμβάνουν το σύνολο των βασικών διαδικασιών κάθε Φορολογικής Διοίκησης και οιοποίοι εφόσον μεταρρυθμιστούν, αναμένεται να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα καιαποδοτικότητα της Υπηρεσίας. Ως προς τη μεθοδολογία που έχει ακολουθηθεί, αυτή είναικυρίως η συγκριτική μελέτη και ανάλυση των βέλτιστων πρακτικών καθώς επίσης και ηστατιστική απεικόνιση αποτελεσμάτων έρευνας που διενεργήθηκε με τη χρήσηερωτηματολογίου, ενώ, τέλος, καταγράφονται βασικά συμπεράσματα βάσει των οποίωνπροκύπτει ότι η Ελληνική Φορολογική Διοίκηση είναι στη σωστή κατεύθυνση ως προς τηνεπιλογή μεταρρυθμίσεων, αλλά υπάρχει από τη μία έλλειμμα υλοποίησης αυτών και από τηνάλλη, ανάγκη αλλαγής της κουλτούρας.

Cette thèse présente et analyse les réformes organisationnelles et administratives du secteur public moderne. En particulier, il se concentre sur le cas de l'administration fiscale en Grèce, qui a récemment fait l'objet d'une série de réformes basées sur les conditionnalités des programmes d'ajustement fiscal, ainsi que sur les orientations de l'assistance technique et les meilleures pratiques internationales. Ainsi, en partant de l'analyse de la réforme de base, cette de l’indépendance de l'Autorité et en analysant la manière dont les Autorités Indépendantes sont créées et existent dans le Secteur Public, une série d'autres réformes sont analysées, telles que le type d'organisation, l'application de méthodologies de travail modernes, l'optimisation des systèmes, etc. qui, bien qu'analysés à la lumière de l'Administration Fiscale, renvoient horizontalement à tous les Services Publics, afin d'assurer l'efficience et l'efficacité de l'Administration Publique. En outre, des réformes plus spécifiques liées exclusivement à l'administration fiscale sont analysées, telles que l'optimisation de l'efficacité et de la conformité des contrôles. L'objectif de cet article est de présenter une proposition globale de réforme de l'administration fiscale, qui prendra en compte les obligations du pays au niveau international, mais aussi les tendances internationales qui peuvent conduire à de meilleurs résultats tout en garantissant l'intérêt public. La présente analyse, basée sur les sciences des finances publiques, du droit, de l'administration publique et des technologies de l'information, est une présentation complète des réformes modernes, mais aussi une proposition globale de modernisation de l'administration fiscale, qui prend en compte les meilleures pratiques des réformes du secteur public, adaptées à la réalité grecque. L'ouvrage est présenté en deux parties dont la première est une présentation des Autorités Indépendantes comme modèle d'organisation des Services Publics et présente donc les avantages et les inconvénients de ce modèle. La Grèce est un pays qui choisit l'indépendance des services publics dans une plus large mesure que d'autres pays et dans ce contexte ce choix est évalué. En outre, la première partie présente les meilleures pratiques de réforme de l'administration fiscale qui sont mises en œuvre à l'échelle internationale. Dans la deuxième partie, le cas de l'administration fiscale en Grèce est présenté. La situation actuelle est analysée, la manière dont nous y avons été conduits, tandis que des propositions pour améliorer l'efficacité de l'Autorité sont présentées et analysées, même si elles émergent comme des propositions horizontales qui peuvent être mises en œuvre dans n'importe quel service du Secteur Public (ex. systèmes d’information, gestion des ressources humaines, contrôle interne, gestion des risques), ou elles sont des propositions spécifiques à l'administration fiscale (par exemple, l'amélioration de la conformité). Quant à la question de recherche de cette thèse, il s'agit de savoir si l'administration fiscale grecque répond au modèle de fonctionnement des administrations fiscales, tel qu'il a été façonné à la fois par les directives des organisations supranationales et par les meilleures pratiques des étrangères administrations fiscales. L'objectif de cette thèse est la présentation du modèle opérationnel des administrations fiscales et, en conséquence, la présentation du cas grec à travers l'identification de 8 domaines d'intervention, qui comprennent toutes les procédures de base de chaque administration fiscale et qui, s'ils sont réformés, ça devrait améliorer l'efficacité et l'efficience du Service. En termes de méthodologie suivie, il s'agit principalement de l'étude comparative et de l'analyse des meilleures pratiques ainsi que de la présentation statistique des résultats d'une enquête réalisée à l'aide d'un questionnaire, tandis que, enfin, des conclusions clés sont enregistrées sur la base desquelles il ressort que l'administration fiscale grecque est dans la bonne direction en termes de choix de réformes, mais il y a d'une part un déficit de leur mise en œuvre et d'autre part, un besoin de changement de culture.