Discursive construction of higher education policies in Greece during the financial crisis (2011-2014): a critical discourse analysis of the debate around the policy-making of the 4009/2011 framework act

Abstract

BACKGROUND: During the past decade, Greece experienced a severe fiscal crisis. The recession that ensued from the crisis, along with the adopted austerity measures, dealt a severe blow not only to the basic, daily operations of Greek HE institutions but even to their very survival. Within this adverse financial context, a major framework act was passed (Law 4009/2011 “Structure, function, quality assurance of studies and internationalisation of institutions of higher education”) with a view to addressing some of the deficiencies and challenges in the sector. The major changes that this law brought referred to a new governance and structure model and the reintroduction and strengthening of quality assurance procedures, with the aim of setting the Greek higher education agenda one step closer to the Bologna Process and the European Union directives. Albeit being passed by a wide political majority in the Greek parliament, the 2011 Law failed to be efficiently implemented within the specified time period. This failure can be attributed to the interweavement of various structural and political factors, such as the strong opposition by the academic community and the inconsistent political communication and amendments taking place after the 2011 Act’s enactment. Consequently, these developments gave rise to a variety of new competing ideas and discourses about the character of higher education reform and its social and economic implications. RESEARCH AIMS: The thesis critically examines the role and function of the competing discourses among various political and public actors in the construction and (de-)legitimation of the Greek Higher Education (HE) reforms during the financial crisis, from 2011 until 2014, focusing on the enactment of the 4009/2011 Law. The objectives of this study are: (a) to explore how the political and public debate regarding the HE reforms that were introduced by the 4009/2011 Law in Greece developed in the light of the financial crisis; (b) to examine how the debate impacted on the construction and dissemination of the HE policies introduced by the 4009/2011 Law; and (c) to examine the co-articulation of the debate with the structural and contextual features that surrounded it. RESEARCH DESIGN AND METHODOLOGY: The research is rooted in a critical realist theoretical approach that acknowledges the co-articulation and interaction between policy, discourses and contextual/ structural factors. A qualitative approach was adopted, which involved the collection of parliamentary policy speeches and face-to-face, semi-structured interviews with actors who had been specifically involved in the policy-making process of the 2011 reforms (i.e., rectors, academics, journalists, trade union members and politicians). The data were analysed using the Critical Policy Discourse Analysis Framework (CPDAF), which is situated within the broader field of Critical Discourse Studies. FINDINGS: The analysis of the data revealed two overarching discourse themes: (a) University Governance and the issue of University Councils and (b) Quality Assurance and Internationalisation of Greek Higher Education. The thesis identified a division between the ideas, imaginaries, goals and/or interests underpinning policy actors’ discourses, which was discursively built upon a political and ideological polarisation. Two discursive coalitions thus emerged: those who supported the 2011 reforms and those who opposed them.However, the findings indicated the existence of moderate or even similar opinions - especially with regard to the implementation of quality assurance and accreditation processes. The influence of external policy actors (such as the EU and OECD), along with the pivotal historical moment of the financial crisis, proved crucial in establishing the common ground identified in the actors' discourses.Overall, the commonly accepted imaginaries tended to be promoted by different coalitions in ways that contributed to a hyperbolic representation of the differences separating the political parties. This, in turn, resulted in the misconception that two distinct, polarised coalitions were involved in the policy process - which further shaped the way policy problems were defined, as well as the range of solutions advanced by policy actors - thereby generating greater conflict and increasing ambiguity around core issues such as the purpose of HE, its governance, academic freedom, and the character of higher education degrees. RESEARCH CONTRIBUTION: This study provides novel insights into the discourse dynamics that take place within the Greek HE policy sphere. At the same time, it contributes to the relevant literature through the adoption and use of a critical discursive approach to policymaking, while providing a robust analysis of the interaction between policy discourses and contextual and structural factors, such as the financial crisis.

ΥΠΟΒΑΘΡΟ: Κατά την προηγούμενη δεκαετία, η Ελλάδα βίωσε μια πρωτοφανή δημοσιονομική κρίση. Η ύφεση που επακολούθησε, σε συνδυασμό με τα μέτρα λιτότητας που υιοθετήθηκαν, έπληξαν σοβαρά όχι μόνο τις βασικές, καθημερινές λειτουργίες των ελληνικών ιδρυμάτων ανώτατης εκπαίδευσης, αλλά ακόμη και την ίδια τη βιωσιμότητά τους. Μέσα σε αυτό το δυσμενές οικονομικό περιβάλλον, ψηφίστηκε ένας σημαντικός νόμος-πλαίσιο, ήτοι ο Νόμος 4009/2011 «Δομή, λειτουργία, διασφάλιση της ποιότητας των σπουδών και διεθνοποίηση των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων», με στόχο την αντιμετώπιση ορισμένων από τις αδυναμίες και τις προκλήσεις του τομέα. Οι σημαντικότερες αλλαγές που επέφερε ο νόμος αφορούσαν την εισαγωγή ενός νέου μοντέλου διακυβέρνησης και οργανωτικής δομής, καθώς και την επανεισαγωγή και ενίσχυση των διαδικασιών διασφάλισης ποιότητας, με σκοπό την περαιτέρω σύγκλιση της ελληνικής ατζέντας για την ανώτατη εκπαίδευση με τη Διαδικασία της Μπολόνια και τις οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Παρότι ψηφίστηκε με ευρεία πολιτική πλειοψηφία από το Ελληνικό Κοινοβούλιο, ο Νόμος 4009/2011 δεν κατόρθωσε να εφαρμοστεί αποτελεσματικά εντός του προβλεπόμενου χρονικού διαστήματος. Η αποτυχία αυτή μπορεί να αποδοθεί στη συνύφανση διαφόρων δομικών και πολιτικών παραγόντων, όπως η έντονη αντίδραση της ακαδημαϊκής κοινότητας και η ασυνέπεια στην πολιτική επικοινωνία γύρω από τη μεταρρύθμιση, καθώς και οι διαδοχικές τροποποιήσεις του Νόμου μετά τη θέσπισή του. Οι εξελίξεις αυτές οδήγησαν, κατά συνέπεια, στην ανάδυση διαφορετικών και ανταγωνιστικών ιδεών και λόγων σχετικά με τον χαρακτήρα της μεταρρύθμισης της ανώτατης εκπαίδευσης και τις κοινωνικές και οικονομικές της επιπτώσεις. ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ: Η παρούσα διατριβή εξετάζει κριτικά τον ρόλο και τη λειτουργία των ανταγωνιστικών λόγων μεταξύ διαφορετικών πολιτικών και δημόσιων δρώντων στη συγκρότηση και τη (απο-)νομιμοποίηση των μεταρρυθμίσεων της ελληνικής Ανώτατης Εκπαίδευσης κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης, από το 2011 έως το 2014, με επίκεντρο τη θέσπιση του Νόμου 4009/2011. Ειδικότερα, οι στόχοι της μελέτης είναι: (α) να διερευνήσει τον τρόπο με τον οποίο αναπτύχθηκε, υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης, η πολιτική και δημόσια συζήτηση γύρω από τις μεταρρυθμίσεις στην ανώτατη εκπαίδευση που εισήχθησαν στην Ελλάδα με τον Νόμο 4009/2011, (β) να εξετάσει πώς η συζήτηση αυτή επηρέασε τη συγκρότηση και τη διάχυση των πολιτικών ανώτατης εκπαίδευσης που εισήγαγε ο Νόμος 4009/2011 και (γ) να εξετάσει τη συν-άρθρωση της συζήτησης αυτής με τα δομικά και συγκειμενικά χαρακτηριστικά που την περιέβαλλαν. ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ: Η έρευνα εδράζεται σε μια θεωρητική προσέγγιση κριτικού ρεαλισμού, η οποία αναγνωρίζει τη συν-άρθρωση και την αλληλεπίδραση μεταξύ πολιτικής, λόγων και συγκειμενικών και δομικών παραγόντων. Υιοθετήθηκε μία ποιοτική μεθοδολογική προσέγγιση, η οποία περιλάμβανε τη συλλογή κοινοβουλευτικών πολιτικών ομιλιών και τη διεξαγωγή διά ζώσης ημιδομημένων συνεντεύξεων με δρώντες που είχαν άμεση εμπλοκή στη διαδικασία διαμόρφωσης πολιτικής των μεταρρυθμίσεων του 2011, όπως πρυτάνεις, ακαδημαϊκοί, δημοσιογράφοι, συνδικαλιστές και πολιτικοί. Τα δεδομένα αναλύθηκαν με τη χρήση του πλαισίου Κριτικής Ανάλυσης Λόγου περί Πολιτικής (Critical Policy Discourse Analysis Framework, CPDAF), το οποίο εντάσσεται στο ευρύτερο πεδίο των Κριτικών Σπουδών Λόγου. ΕΥΡΗΜΑΤΑ: Η ανάλυση των δεδομένων ανέδειξε δύο βασικούς θεματικούς άξονες στους λόγους των δρώντων: (α) την πανεπιστημιακή διακυβέρνηση και το ζήτημα των Συμβουλίων Ιδρύματος και (β) τη διασφάλιση της ποιότητας και τη διεθνοποίηση της ελληνικής ανώτατης εκπαίδευσης. Η διατριβή εντόπισε μια διαίρεση μεταξύ των ιδεών, των φαντασιακών, των στόχων ή/και των συμφερόντων που θεμελίωναν τους λόγους των δρώντων πολιτικής, η οποία οικοδομήθηκε, σε επίπεδο λόγου, στη βάση μιας πολιτικής και ιδεολογικής πόλωσης. Στο πλαίσιο αυτό αναδύθηκαν δύο συνασπισμοί λόγου: εκείνοι που υποστήριζαν τις μεταρρυθμίσεις του 2011 και εκείνοι που αντιτίθεντο σε αυτές. Ωστόσο, τα ευρήματα κατέδειξαν επίσης την ύπαρξη μετριοπαθών ή ακόμη και συγκλινουσών απόψεων, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή των διαδικασιών διασφάλισης ποιότητας και πιστοποίησης. Η επιρροή εξωτερικών δρώντων πολιτικής (όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση και ο ΟΟΣΑ), σε συνδυασμό με την κομβική ιστορική συγκυρία της οικονομικής κρίσης, αποδείχθηκαν καθοριστικοί παράγοντες για τη διαμόρφωση του κοινού εδάφους που εντοπίστηκε στους λόγους των δρώντων.Συνολικά, τα κοινώς αποδεκτά φαντασιακά προωθούνταν από διαφορετικούς συνασπισμούς με τρόπους που συνέβαλλαν σε μια υπερβολική αναπαράσταση των διαφορών μεταξύ των πολιτικών κομμάτων. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να διαμορφωθεί η εσφαλμένη αντίληψη ότι στη διαδικασία διαμόρφωσης πολιτικής συμμετείχαν δύο σαφώς διακριτοί και πολωμένοι συνασπισμοί. Η αντίληψη αυτή επηρέασε περαιτέρω τον τρόπο με τον οποίο ορίζονταν τα προβλήματα πολιτικής, καθώς και το φάσμα των λύσεων που προκρίνονταν από τους δρώντες πολιτικής, εντείνοντας τη σύγκρουση και την αμφισημία γύρω από κεντρικά ζητήματα, όπως ο σκοπός της ανώτατης εκπαίδευσης, η διακυβέρνησή της, η ακαδημαϊκή ελευθερία και ο χαρακτήρας των τίτλων σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης. ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΜΕΛΕΤΗΣ: Η παρούσα μελέτη προσφέρει νέα γνώση σχετικά με τις δυναμικές του λόγου που αναπτύσσονται στο πεδίο της ελληνικής πολιτικής για την ανώτατη εκπαίδευση. Παράλληλα, συμβάλλει στη σχετική βιβλιογραφία μέσω της υιοθέτησης και εφαρμογής μιας κριτικής προσέγγισης στη μελέτη των λόγων κατά τη διαδικασία διαμόρφωσης πολιτικής, παρέχοντας ταυτόχρονα μια εμπεριστατωμένη ανάλυση της αλληλεπίδρασης μεταξύ των λόγων πολιτικής και των συγκειμενικών και δομικών παραγόντων, όπως η οικονομική κρίση.