Διακρατικές διοικητικές πράξεις: μία νέα προσέγγιση του θεσμού στο πλαίσιο του ενωσιακού δικαίου

Abstract

Τransnational administrative act emerged within a globalized legal environment in which it became evident that the steadily increasing number of transnational legal relationships could no longer be effectively regulated solely through national legal rules. In the context of the European Union, the process of european integration gradually evolved into the europeanisation of the national laws of the member states. However, this process has not always resulted in the desired convergence and harmonization of those legal systems. In the field of administrative law in particular, harmonization remains particularly lengthy and challenging, as the necessary reforms encounter considerable resistance owing to the intrinsically national character of administrative law and its close connection with state sovereignty. Against this background, the transnational administrative act, founded upon the principles of mutual recognition, sincere cooperation, and mutual trust, is capable of advancing the objectives of european integration and the internal market more rapidly and effectively, without requiring member states to abandon their national legal traditions. This dissertation proposes a new classification of transnational administrative acts under European Union law. The proposed typology is based on the conceptual characteristics of the institution and corresponds to the legal reasoning required to identify the existence of such acts and to classify them within a specific category. More specifically, transnational administrative acts are classified according to three criteria: (a) whether their transnational legal effects derive from primary or secondary European Union law; (b) whether the host member state grants recognition through legislative or administrative means; and (c) whether they produce genuine or non-genuine transnational legal effects. The second part of the dissertation examines the issue of transnational judicial review through the analysis of two representative case studies. The first concerns the registration of a third-country national into the Schengen Information System, which constitutes a transnational administrative act whose transnational legal effects derive from primary European Union law and which produces genuine transnational effects. The second concerns a request for information in tax matters, whose transnational legal effects derive from secondary European Union law and which produces non-genuine transnational effects. This analysis demonstrates that transnational judicial review does not undermine the transnational legal effects of such acts, given that it does not entail judicial review on the basis of the foreign law of the issuing state but instead consists of a review of compatibility with the Convention Implementing the Schengen Agreement, European Union law, and the fundamental rights guaranteed by the Charter of Fundamental Rights of the European Union. Finally, the dissertation proposes the establishment of a mechanism of transnational preliminary reference, which could contribute to a more effective system of judicial review for transnational administrative acts. Such a mechanism would enable member states to respect the limits of their national jurisdiction while ensuring that the issuing state remains the sole authority competent to determine the legality of the transnational administrative act under both national law and European Union law.

Η διακρατική διοικητική πράξη αναδύθηκε μέσα σε ένα παγκοσμιοποιημένο δικαιικό περιβάλλον, όπου κατέστη σαφές ότι οι ολοένα αυξανόμενες διακρατικές έννομες σχέσεις δεν ήταν δυνατό να ρυθμιστούν σύμφωνα με τους εθνικούς κανόνες δικαίου. Ειδικότερα, στο περιβάλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης η πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση εξελίχθηκε σταδιακά στο φαινόμενο του εξευρωπαϊσμού των εθνικών δικαίων των κρατών μελών, χωρίς, ωστόσο, να συνεπάγεται πάντοτε την επιθυμητή σύγκλιση και εναρμόνισή τους. Όσον αφορά το διοικητικό δίκαιο, η διαδικασία αυτή παραμένει ιδιαίτερα χρονοβόρα και επίπονη, καθώς οι απαιτούμενες μεταβολές συναντούν ισχυρές αντιστάσεις λόγω του έντονα εθνικού χαρακτήρα του και της σύνδεσής του με την κρατική κυριαρχία. Ενόψει τούτων, η διακρατική διοικητική πράξη, στηριζόμενη στις αρχές της αμοιβαίας αναγνώρισης, της ειλικρινούς συνεργασίας και της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, είναι σε θέση να επιτύχει το στόχο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της ενιαίας αγοράς με μεγαλύτερη ταχύτητα και αποτελεσματικότητα, χωρίς να απαιτείται η εγκατάλειψη των εθνικών δικαιικών παραδόσεων. Στην παρούσα διατριβή προτείνεται μια νέα τυποποίηση των διακρατικών διοικητικών πράξεων στο ενωσιακό δίκαιο, η οποία βασίζεται στα εννοιολογικά χαρακτηριστικά του θεσμού και ταυτίζεται με τον νομικό συλλογισμό που απαιτείται για τη διάγνωση της ύπαρξής τους και την ένταξή τους σε συγκεκριμένη κατηγορία. Ειδικότερα, οι διακρατικές διοικητικές πράξεις κατατάσσονται σε τρεις κατηγορίες: α) ανάλογα με το αν η διακρατική τους επενέργεια πηγάζει από το πρωτογενές ή το δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο, β) ανάλογα με το αν το κράτος υποδοχής προβαίνει σε κανονιστική ή διοικητική αναγνώριση και γ) ανάλογα με το αν αναπτύσσουν γνήσια ή μη γνήσια διακρατική επενέργεια. Στο δεύτερο μέρος της διατριβής εξετάζεται το ζήτημα του διακρατικού δικαστικού ελέγχου μέσα από τη μελέτη δύο χαρακτηριστικών περιπτώσεων: της καταχώρησης αλλοδαπού στο Σύστημα Πληροφοριών Σένγκεν, η οποία αποτελεί διακρατική διοικητική πράξη, η διακρατική επενέργεια της οποίας πηγάζει από το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο και αναπτύσσει γνήσια διακρατικότητα, και του αιτήματος παροχής πληροφοριών σε φορολογικές υποθέσεις, η διακρατική επενέργεια του οποίου πηγάζει από το δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο και αναπτύσσει μη γνήσια διακρατικότητα. Η αναλυτική αυτή παρουσίαση καταδεικνύει ότι ο διακρατικός δικαστικός έλεγχος δεν αλλοιώνει τη διακρατική επενέργεια των πράξεων αυτών, καθώς δεν συνιστά δικαστικό έλεγχο με γνώμονα το αλλοδαπό δίκαιο του κράτους έκδοσης, αλλά έλεγχο συμβατότητας με τη Σύμβαση Εφαρμογής της Συμφωνίας Σένγκεν, το ενωσιακό δίκαιο και τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως κατοχυρώνονται στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τέλος, προτείνεται η θέσπιση του θεσμού της διακρατικής προδικαστικής παραπομπής, ο οποίος θα μπορούσε να συμβάλει στον αποτελεσματικότερο δικαστικό έλεγχο των διακρατικών διοικητικών πράξεων, επιτρέποντας στα κράτη μέλη να τηρούν τα όρια της εθνικής τους δικαιοδοσίας, ενώ το κράτος έκδοσης παραμένει το μόνο αρμόδιο να κρίνει τη νομιμότητα της διακρατικής πράξης βάσει του εθνικού και του ενωσιακού δικαίου.