Οι αναπτυξιακοί νόμοι ως κίνητρο επενδυτικής δραστηριότητας και ως εργαλείο περιφερειακής συνοχής

Abstract

The thesis studies state aid for private investments. The main issues deal with the question whether investment incentives serve the purposes for which they were established, that is to alleviate regional disparities and to mobilize entrepreneurial initiative towards desirable pre-defined goals. The geographical scope of the research is focused on Greece. However, as a member of the European Union and due to the influence on the country’s incentive policy, the scope of the research expands accordingly. Starting with the literature review, investment motivation is defined and the theoretical background is studied. The examination of the use of state aid by the countries of the European Union showed that they dedicate a small but growing part of their budget to state aid for investments in pursuit of specific objectives, when the protection of the environment and the saving of energy is the dominant one. A review of the Investment Laws in Greece is attempted, while emphasis was placed on the study of the objectives of the laws and the administrative structure and procedure which serves subsidized investments over time. The intended objectives are general and there are no specific quantitative or qualitative indicators, capable of evaluating the results of state aid in the performance of the subsidized enterprises and regional cohesion, while it is evident that the incentives administrative system is highly centralized. The analysis of statistical data of subsidized investment plans of the last twenty years aims to find the contribution of these investments to the country’s investment activity and to examine the spatial effects of the Investment Law state aid. It turns out that a small, but not negligible, percentage of the country's fixed capital investment is subsidized by Investment Laws. We also concluded that despite the more favorable conditions to the less developed regions of the country, they are unable to take advantage of the "opportunities" offered through the state aid. Other factors, such as infrastructure, could create entrepreneurship conditions. The case study of the Incentives agency of the Region of Central Macedonia confirmed the above conclusions. Taking into account that in the last twenty years, state aid of 15 billion euros has been approved in Greece and the opportunity cost of these funds, the need to verify whether the investments are carried out sine qua non of the incentives or not, becomes crucial. In order to answer this research question, interviews were conducted with companies, public service agents, representatives of consulting offices and chambers. The size of the companies and that of the investment projects, affects the answer to whether the companies are motivated by the state aid in order to implement an investment. Thus, it was found that the investment decision is significantly influenced for small and very small enterprises and in any case a great influence is found as regards the final budget and the terms of the investment. However, Investment Laws state aid is treated by medium-sized and especially large companies as a means of faster return on investment, which in most cases is already a decision made. Boost to the investment initiative is only given if the state aid is given within time schedules, without delays. The thesis investigates the administrative process problems. It is clear that a new administrative structure with the appropriate personnel and infrastructure is needed capable to guide, coordinate and control the process. Finally, the thesis concludes that it is necessary for a successful incentive policy to choose clear targets, sectoral or spatial, and that investment incentives should be regularly reviewed.

Η παρούσα διατριβή μελετά τις κρατικές ενισχύσεις των ιδιωτικών επενδύσεων. Τα κύρια θέματα που διαπραγματεύεται είναι αν τα επενδυτικά κίνητρα εξυπηρετούν τους σκοπούς για τους οποίους θεσπίστηκαν, δηλαδή την άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων και την κινητοποίηση της επιχειρηματικής πρωτοβουλίας σε επιθυμητούς προκαθορισμένους στόχους. Το γεωγραφικό πεδίο της έρευνας εστιάζεται στην Ελλάδα. Δεδομένης όμως της ιδιότητας της χώρας μας ως μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της επιρροής που ασκεί αυτή στην ασκούμενη πολιτική κινήτρων, το πεδίο της έρευνας επεκτείνεται αντίστοιχα. Ξεκινώντας με τη βιβλιογραφική επισκόπηση και την εννοιολογική προσέγγιση, ορίζεται το επενδυτικό κίνητρο, ενώ έπειτα μελετάται το θεωρητικό υπόβαθρο. Η εξέταση της χρήσης κρατικών ενισχύσεων από τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης έδειξε ότι οι χώρες αυτές αφιερώνουν ένα μικρό μεν, αλλά όλο και αυξανόμενο μέρος του προϋπολογισμού τους στις κρατικές ενισχύσεις επενδύσεων επιδιώκοντας συγκεκριμένους στόχους η καθεμία, με την προστασία του περιβάλλοντος και την εξοικονόμηση ενέργειας να είναι ο επικρατέστερος. Στη συνέχεια επιχειρήθηκε ανασκόπηση των Αναπτυξιακών Νόμων στην Ελλάδα μεταπολεμικά ενώ έμφαση δόθηκε στη μελέτη των στόχων των επιμέρους νομοθετημάτων, και της διοικητικής δομής και διαδικασίας εξυπηρέτησης των επενδυτικών σχεδίων διαχρονικά. Οι επιδιωκόμενοι στόχοι είναι γενικοί και δεν μεταφράζονται σε συγκεκριμένους ποσοτικούς ή ποιοτικούς δείκτες, ικανούς να αξιολογήσουν τα αποτελέσματα των ενισχύσεων στις επιδόσεις των υπαγόμενων επιχειρήσεων και στην ενίσχυση των λιγότερο ανεπτυγμένων περιφερειών, ενώ φανερώνεται ότι το διοικητικό σύστημα εφαρμογής των κινήτρων των αναπτυξιακών νόμων είναι ιδιαίτερα συγκεντρωτικό. Η ανάλυση στατιστικών δεδομένων των αιτήσεων υπαγωγής και των εγκριθέντων επενδυτικών σχεδίων στους Αναπτυξιακούς Νόμους της τελευταίας εικοσαετίας έγινε με γνώμονα τη διαπίστωση της συμβολής των ενισχυόμενων επενδύσεων στη συνολική επενδυτική δραστηριότητα της χώρας και τη διερεύνηση κυρίως των χωρικών επιπτώσεων των εξεταζόμενων προγραμμάτων. Προκύπτει ότι ένα μικρό, αλλά όχι αμελητέο ποσοστό των επενδύσεων πάγιου κεφαλαίου της χώρας ενισχύεται από τους Αναπτυξιακούς Νόμους. Καταλήξαμε ακόμη στο συμπέρασμα ότι παρά τους ευνοϊκότερους όρους που απολαμβάνουν οι λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές της χώρας, αυτές δεν είναι σε θέση να εκμεταλλευτούν τις «ευκαιρίες» που δίνονται μέσω των καθεστώτων ενισχύσεων και ότι άλλοι παράγοντες, όπως οι υποδομές, θα μπορούσαν να δημιουργήσουν συνθήκες ικανές για την ανάπτυξη της επιχειρηματικότητας. Η μελέτη περίπτωσης της αρμόδιας υπηρεσίας της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας που διαχρονικά εμπλέκεται στη διαχείριση τέτοιου είδους επενδυτικών σχεδίων επιβεβαίωσε τα παραπάνω συμπεράσματα. Με δεδομένο ότι τα τελευταία είκοσι χρόνια έχουν εγκριθεί στη χώρα μας ενισχύσεις ύψους 15 δισ. ευρώ και του κόστους ευκαιρίας αυτών των κονδυλίων, η ανάγκη εξακρίβωσης του αν οι επενδύσεις πραγματοποιούνται sine qua non των κινήτρων ή όχι, γίνεται επιτακτική. Για την απάντηση αυτού του ερευνητικού ερωτήματος έγιναν συνεντεύξεις με επιχειρήσεις, υπηρεσιακούς παράγοντες, εκπροσώπους συμβουλευτικών γραφείων και επιμελητηρίων. Το μέγεθος των επιχειρήσεων-φορέων υλοποίησης, αλλά και αυτό των επενδυτικών σχεδίων, επηρεάζει την απάντηση του κατά πόσο οι επιχειρήσεις κινητοποιούνται από την ενίσχυση προκειμένου να υλοποιήσουν μια επένδυση. Έτσι, διαπιστώθηκε ότι η λήψη της επενδυτικής απόφασης επηρεάζεται αισθητά για τις μικρές και πολύ μικρές επιχειρήσεις από τα καθεστώτα ενίσχυσης και σε κάθε περίπτωση διαπιστώνεται μεγάλη επιρροή ως προς το τελικό ύψος του προϋπολογισμού και τους όρους της επένδυσης. Οι ενισχύσεις των αναπτυξιακών νόμων αντιμετωπίζονται όμως από τις μεσαίες και κυρίως τις μεγάλες επιχειρήσεις σαν ένα μέσο ταχύτερης απόσβεσης της επένδυσης, η οποία στις περισσότερες των περιπτώσεων είναι ήδη ειλημμένη απόφαση. Ακόμη, με δεδομένο ότι πραγματική ώθηση στην επενδυτική πρωτοβουλία δίνεται μόνο εφόσον οι ενισχύσεις δίνονται εντός των χρονοδιαγραμμάτων, εξετάστηκαν τα προβλήματα της διοικητικής διαδικασίας εξυπηρέτησης των εν λόγω επενδυτικών σχεδίων. Είναι φανερή η ανάγκη μιας νέας διοικητικής δομής που θα εξασφαλίζει τη λειτουργία των αρμόδιων υπηρεσιών ως φορείς ενός επιτελικού κράτους που θα καθοδηγούν, θα συντονίζουν και θα ελέγχουν τη διαδικασία, κάτι που απαιτεί την επάρκειά τους σε προσωπικό και υλικοτεχνική υποδομή. Τέλος, η διδακτορική διατριβή συμπεραίνει ότι η σαφής στόχευση των αναπτυξιακών νόμων, κλαδική ή χωρική, που να δείχνει την επενδυτική κατεύθυνση που επιλέγει η χώρα κάθε φορά, είναι απαραίτητο συστατικό μιας επιτυχημένης πολιτικής κινήτρων.