Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης: το παράδειγμα της δράσης της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και οι επιπτώσεις της στην ελληνική έννομη τάξη

Abstract

The object of the present thesis is the European Anti-Fraud Office (OLAF) as an administrative body within the institutional structure of the Union operating in the field of the protection of its financial interests. The importance of the theme lies in the fact that OLAF has novel features and the consequences of its action extend to a wide range. While examining OLAF, the combination of national and EU competence is interesting, given that in the field of protection of financial interests, their boundaries and dividing lines are being tested. At the same time, the close contact of the protection of financial interests with criminal law inevitably leads OLAF to seek a delicate balance between administrative and criminal proceedings. The study of the issues becomes relevant especially today, when the new financial period 2021-2027 begins, which is characterized by the allocation of unprecedented funds by the Union for the recovery from the effects of the COVID-19 pandemic. The first part of the study analyzed the historical, political and legal circumstances of OLAF's genesis in succession of the previous anti-fraud scheme, following a general introduction to the concepts of the Union's economic size and highlighting the importance of their protection. In the second part, dogmatic issues of OLAF ontological approach were thoroughly approached, which facilitate the understanding of its institutional position, as well as its special character. The third part exposed in detail the operational characteristics and responsibilities of OLAF, while analyzing the procedure followed when activating the above responsibilities. After the results of OLAF's action were systematized, in the fourth part, particular emphasis was given on the forms of legal protection provided against its operations. In the fifth part, the reflection focused on the future of OLAF in the medium and long term and the ways of its institutional and practical strengthening. The concept of financial interests is understood in a broad way and equally widespread is the fraud against them exhibiting diversity and specific characteristics. OLAF was the product of political developments, but its creation is not exhausted in response to them, as it was dictated by existing needs and specific weaknesses of the previous system. The regulatory framework governing its action consists of a series of legal acts of different binding nature based on Article 325 TFEU. OLAF constitutes part of the Commission. Another main feature that characterizes OLAF's physiognomy is its simultaneous dressing with guarantees of independence in the conduct of its research tasks. OLAF performs a variety of functions that have different characteristics. Thus, in addition to the investigative responsibility, it also undertakes an advisory role, while at the same time collaborates with relevant bodies at national, EU and international level. Against OLAF's actions there is the possibility of an action for annulment, which, according to settled case-law, is rejected as inadmissible, as it is directed against acts which do not entail a clear change in the applicant's legal position. The last part of the study introduces proposals for the improvement of the form and operation of OLAF on the occasion of the recent amendments to its regulatory framework under Regulation 2020/2223 and in the light of the operation of the European Public Prosecutor's Office.

Αντικείμενο της παρούσας μελέτης αποτελεί η OLAF ως διοικητικό μόρφωμα εντός του θεσμικού οικοδομήματος της Ένωσης που δραστηριοποιείται στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της. Η σημασία ενασχόλησης με τον εν λόγω φορέα έγκειται στο γεγονός ότι η OLAF φέρει πρωτότυπα χαρακτηριστικά, ενώ οι συνέπειες της δράσης της εκτείνονται σε μεγάλο εύρος. Ενδιαφέρον παρουσιάζει η σύμπλεξη εθνικής και ενωσιακής αρμοδιότητας, δεδομένου ότι στον τομέα προστασίας των οικονομικών συμφερόντων δοκιμάζονται τα όρια και οι διαχωριστικές γραμμές τους. Παράλληλα η στενή επαφή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων με άξονες του ποινικού δικαίου οδηγεί αναπόδραστα την OLAF στην αναζήτηση λεπτών ισορροπιών μεταξύ διοικητικών και ποινικών διαδικασιών. Η μελέτη των ζητημάτων καθίσταται επίκαιρη ειδικά σήμερα που ξεκινά η νέα δημοσιονομική περίοδος 2021-2027 η οποία χαρακτηρίζεται από τη διάθεση πρωτοφανών κονδυλίων εκ μέρους της Ένωσης για την ανάκαμψη από τις επιπτώσεις της πανδημίας COVID-19. Στο πρώτο μέρος της μελέτης αναλύθηκαν οι ιστορικές, πολιτικές και νομικές συνθήκες γένεσης της OLAF σε διαδοχή του προγενέστερου σχήματος καταπολέμησης της απάτης, αφού προηγήθηκε μία γενικότερη εισαγωγή στις έννοιες των οικονομικών μεγεθών της Ένωσης και επισημάνθηκε το διακύβευμα της προστασίας τους. Στο δεύτερο μέρος προσεγγίστηκαν ενδελεχώς δογματικά ζητήματα οντολογικής υπόστασης της OLAF που διευκολύνουν την κατανόηση της θεσμικής της θέσης, καθώς και του ιδιάζοντος χαρακτήρα της. Στο τρίτο μέρος εκτέθηκαν αναλυτικά τα λειτουργικά χαρακτηριστικά και οι αρμοδιότητες της OLAF, ενώ αναλύθηκε η διαδικασία που ακολουθείται κατά την ενεργοποίηση των ανωτέρω αρμοδιοτήτων. Αφού συστηματοποιήθηκαν τα αποτελέσματα της δράσης της OLAF, στο τέταρτο μέρος ιδιαίτερη έμφαση αποδόθηκε στις μορφές παρεχόμενης έννομης προστασίας κατά των πράξεων της. Στο πέμπτο μέρος ο προβληματισμός επικεντρώθηκε στο μέλλον της OLAF μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα και τους τρόπους θεσμικής και πρακτικής ενδυνάμωσής της. Η έννοια των οικονομικών συμφερόντων προσλαμβάνεται με ευρύτητα, ενώ εξίσου ευρεία είναι και η απάτη σε βάρος τους που εμφανίζει πολυμέρεια και ιδιάζοντα χαρακτηριστικά. Η OLAF υπήρξε το προϊόν πολιτικών εξελίξεων αλλά η δημιουργία της δεν εξαντλείται ως απάντηση σε αυτές, καθώς υπαγορεύτηκε από υπαρκτές ανάγκες και συγκεκριμένες αδυναμίες του προγενέστερος συστήματος. Το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τη δράση της συναπαρτίζεται από σειρά νομικών πράξεων διαφορετικής φύσης και δεσμευτικότητας με βασικό έρεισμα στο πρωτογενές δίκαιο το άρθρο 325 ΣΛΕΕ. Βασικά γνωρίσματα που στοιχειοθετούν την φυσιογνωμία της OLAF αποτελούν η οργανική της ένταξη στην Επιτροπή δυνάμει της ιδρυτικής της απόφασης και η ταυτόχρονη περιβολή της με εγγυήσεις ανεξαρτησίας κατά τη διεξαγωγή των ερευνητικών της καθηκόντων. Ως παράγοντας ενίσχυσης της ανεξαρτησίας της OLAF γίνεται αντιληπτό το καθεστώς εποπτείας της. Η OLAF επιτελεί ποικίλες λειτουργίες που εμφανίζουν διαφορετικά μεταξύ τους χαρακτηριστικά. Έτσι εκτός από την ερευνητική αρμοδιότητα, αναλαμβάνει και συμβουλευτικό ρόλο, ενώ ταυτόχρονα συνεργάζεται με αντίστοιχους φορείς σε εθνικό, ενωσιακό και διεθνές επίπεδο. Κατά των πράξεων της OLAF διανοίγεται η δυνατότητα άσκησης προσφυγής ακύρωσης, η οποία ωστόσο κατά πάγια νομολογία απορρίπτεται ως απαράδεκτη, καθόσον στρέφεται κατά πράξεων που δεν συνεπάγονται σαφή μεταβολή της νομικής θέσης του προσφεύγοντος. Περαιτέρω μπορεί να ασκηθεί αγωγή αποζημίωσης λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης από παράνομη δράση της OLAF. Στο τελευταίο μέρος της μελέτης εισάγονται προτάσεις για τη βελτίωση της μορφής και λειτουργίας της OLAF με αφορμή τις πρόσφατες τροποποιήσεις του κανονιστικού της πλαισίου δυνάμει του κανονισμού 2020/2223 και υπό το πρίσμα της σύστασης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.