Η παρέμβαση του κράτους στα περιουσιακά δικαιώματα των μετόχων των πιστωτικών ιδρυμάτων

Abstract

The purpose of this research is to outline the forms of government intervention provided by law and implemented over time in Greece until today, which have an impact on the property rights of shareholders of credit institutions. This intervention was, at an early stage, opportunistic and fragmented, with the introduction of an elementary legislative banking framework and gradually evolved, especially after the outbreak of the 2007 crisis, into a well-organized and coordinated intervention, as a result of the internal regulation and European banking law in the national legal order. The latter laid down specific rules on the insolvency of credit institutions, with a view to ensuring the continuity of banks' critical operations, avoiding significant impacts on financial stability, protecting public funds, minimizing dependence on emergency public financial support and protection of depositors. The common ground at which such intervention takes place is the prioritization of losses by shareholders, either through their active participation (eg through the implementation of the bail-in restructuring measure or through the allocation burden sharing charges) οr through their abstention (eg excluding preference for equity increases) in contributing to the stabilization of the credit institution, making a "special sacrifice" in relation to other creditors. Such participation in damages, as is usually the case, results in the alteration or loss of claims arising out of the equity relationship, raising issues of compatibility with the Constitution, the ECHR and the Charter of Fundamental Rights of the EU. The present study, in all its chapters, reflects on the perpetual conflict of public interest pursued by the competent authority in the exercise of its interventionist action and the private interests of shareholders who are involved in protecting their property. In this context, it is important to find the point at which the conflicting interests balance. The pursuit of the public interest, and financial stability, in particular, outweighs the closely-held private interests of the shareholders, however, the requirement of the public interest should not be the springboard to legalize any form of asset restriction. Furthermore, the shareholder shouldn’t be deprived of the protection afforded by the Constitution, Article 1 of the ECHR Additional Protocol, the Charter of Fundamental Rights of the EU but also secondary European law, the framework of the Single Banking Union (BBRD Directive and SRM Regulation). It should be noted, however, that the present study does not deal with the forms of intervention that have taken place in the financial system, but only with those which have had an impact on the assets of the shareholders of the credit institutions. Undoubtedly, the most active form of intervention in the shareholders' property rights is the resolution process, which is its central theme. For this reason, the key legislative text underlying this study is the Regulation (EU) 806/2014 of the European Parliament and of the Council (SRM Regulation), which succeeded Directive 59/2014 / EU (BRRD), incorporated in the Greek legal order with article 2 of law 4335/2015 and its internal articles. In addition, the study doesn’t deal with the forms of state interference that have occurred in foreign legal systems, except in Greek, with selective references to European and international developments.For this purpose, the following course of thought is adopted: In Part I (Chapters 1 and 2), State intervention is examined in the light of the State itself, with the constitutional and law-based basis of that intervention in the economy, the parallel approach to the concepts of state interventionism, regulatory intervention and the economic constitution. The accession of our country to the European Union and the establishment of the European Banking Union could not leave the national economic constitution untouched and the type and form of intervention carried out, in particular as regards the transfer of formerly state powers to European institutions ( eg Single Resolution Board). The following is a report of the reasons justifying/ imposing state-regulatory intervention in shareholders' assets, recording the tools put in place and implemented by the national and European legislators until today and examining the impact they have on their implementation in their property rights. In the second part (Chapters 3 and 4), state intervention is investigated in the light of the shareholder, in the sense that the constitutional and European provisions imposing its protection are listed, while limiting state intervention in its property rights. The question of payment of compensation as a cοunterbalance for its subsequent damage is a prominent one. These general safeguards would be inadequate without the specific expressions of these principles as set out in the BRRD Directive and the SRM Regulation. Recording and evaluating the attitude of national and European judges on the issue of limiting shareholders' property rights further facilitates an understanding of these limits. In the last chapter (Chapter 4), it is attempted to find the point of a fair balance between the public interest and the restriction of shareholders' property rights, as reflected in the modern European legal framework.

Στόχος του παρόντος πονήματος είναι να σκιαγραφίσει τις μορφές κρατικής παρέμβασης που προβλέφθηκαν νομοθετικά και εφαρμόσθηκαν διαχρονικά στην Ελλάδα έως σήμερα, οι οποίες έχουν αντίκτυπο στα περιουσιακά δικαιώματα των μετόχων των πιστωτικών ιδρυμάτων. Η παρέμβαση αυτή εκδηλώθηκε, σε ένα πρώτο στάδιο, ευκαιριακά και αποσπασματικά, με τη θέσπιση ενός στοιχειώδους νομοθετικού τραπεζικού πλαισίου και μετεξελίχθηκε, σταδιακά, ιδίως μετά το ξέσπασμα της κρίσης του 2007, σε μια οργανωμένη και συντονισμένη παρέμβαση, ως απόρροια της ενσωμάτωσης διατάξεων του διεθνούς και ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου στην εθνική έννομη τάξη. Το τελευταίο θέσπισε ειδικούς κανόνες για την αφερεγγυότητα των πιστωτικών ιδρυμάτων, με σκοπό τη διασφάλιση της συνέχειας των κρίσιμων λειτουργιών των τραπεζών, την αποφυγή σημαντικών επιπτώσεων στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, την προστασία των δημόσιων πόρων, την ελαχιστοποίηση της εξάρτησης από έκτακτη δημόσια χρηματοπιστωτική στήριξη καθώς και την προστασία των καταθετών.Κοινό τόπο κατά την εκδήλωση της εν λόγω παρέμβασης αποτελεί η κατά προτεραιότητα ανάληψη των ζημιών από τους μετόχους, οι οποίοι, είτε μέσω της ενεργητικής συμμετοχής τους (λ.χ. μέσω της εφαρμογής του μέτρου της αναδιάρθρωσης παθητικού «bail in» ή μέσω του καταμερισμού των επιβαρύνσεων «burden sharing») είτε μέσω της αποχής τους (λ.χ. αποκλεισμός δικαιώματος προτίμησης κατά την αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου) συνεισφέρουν στη σταθεροποίηση του πιστωτικού ιδρύματος, υποβαλλόμενοι σε μια «ιδιαίτερη θυσία» σε σχέση με τους άλλους πιστωτές. Η συμμετοχή αυτή στην ανάληψη των ζημιών έχει, κατά το συνήθως συμβαίνον, ως συνέπεια την αλλοίωση ή απώλεια των αξιώσεων, οι οποίες απορρέουν από τη μετοχική σχέση, θέτοντας ζητήματα συμβατότητας με το Σύνταγμα, την ΕΣΔΑ και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Η παρούσα μελέτη, σε κάθε κεφάλαιό της, αφουγκράζεται την αέναη σύγκρουση του δημοσίου συμφέροντος που επιδιώκει η αρμόδια αρχή κατά την άσκηση της παρεμβατικής της δράσης και των ιδιωτικών συμφερόντων των μετόχων που ερείδονται στην προστασία της ιδιοκτησίας τους. Στο πλαίσιο αυτό, ζητούμενο είναι η εξεύρεση του σημείου εκείνου κατά το οποίο τα αντικρουόμενα συμφέροντα εξισορροπούν. Και η επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος, και της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, ειδικότερα, υπερέχει, μεν, των στενώς εννοουμένων ιδιωτικών συμφερόντων των μετόχων, ωστόσο, ούτε η προϋπόθεση του δημοσίου συμφέροντος πρέπει να αποτελεί το εφαλτήριο νομιμοποίησης κάθε μορφής και έντασης περιορισμού στα περιουσιακά δικαιώματα των μετόχων, ούτε ο μέτοχος πρέπει να στερείται της προστασίας που του παρέχει το Σύνταγμα, το άρθρο 1 του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ αλλά και το παράγωγο ευρωπαϊκό δίκαιο, στο πλαίσιο της Ενιαίας Τραπεζικής Ένωσης(Οδηγία BBRD και Κανονισμός SRM). Σημειωτέον, η παρούσα δεν καταπιάνεται με άπασες τις μορφές παρέμβασης που εκδηλώθηκαν στο χρηματοπιστωτικό σύστημα αλλά μόνο με αυτές που είχαν αντίκτυπο στα περιουσιακά δικαιώματα των μετόχων των πιστωτικών ιδρυμάτων. Αδιαμφισβήτητα, δε, η δραστικότερη μορφή παρέμβασης στα περιουσιακά δικαιώματα των μετόχων αποτελεί η διαδικασία εξυγίανσης, η οποία και αποτελεί την κεντρική θεματική της. Γι’ αυτό το λόγο, βασικό νομοθετικό κείμενο, στο οποίο βασίζεται η παρούσα είναι ο Κανονισμός (EE) 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (Κανονισμός SRM), ο οποίος διαδέχθηκε την Οδηγία 59/2014/ΕΕ (BRRD), ενσωματωθείσα στην ελληνική έννομη τάξη με το άρθρο 2 του ν.4335/2015 και τα εσωτερικά αυτού άρθρα. Επιπλέον, η εν θέματι μελέτη δεν ασχολείται με τις μορφές κρατικής παρέμβασης που εκδηλώθηκαν σε ξένες έννομες τάξεις, παρά μόνο στην ελληνική, με επιλεκτικές αναφορές στις ευρωπαϊκές και διεθνείς εξελίξεις. Για το σκοπό αυτό, υιοθετείται η ακόλουθη πορεία σκέψης: Στο πρώτο μέρος (Κεφάλαια 1 και 2), εξετάζεται η παρέμβαση του Κράτους υπό το πρίσμα του ίδιου του Κράτους, με την παράθεση των συνταγματικών και δικαιοπολιτικών ερεισμάτων της εν λόγω παρέμβασης στην οικονομία, με την παράλληλη προσέγγιση των εννοιών του κρατικού παρεμβατισμού, της ρυθμιστικής παρέμβασης και του Οικονομικού Συντάγματος. Η προσχώρηση της χώρας μας στην Ευρωπαϊκή Ένωση αλλά και η θεσμοθέτηση της Ενιαίας Τραπεζικής Ένωσης δεν θα μπορούσαν να αφήσουν ανεπηρέαστο το εθνικό Οικονομικό Σύνταγμα αλλά και το είδος και μορφή της διενεργούμενης παρέμβασης, ιδίως ως προς την εκχώρηση των πάλαι ποτέ κρατικών αρμοδιοτήτων σε ευρωπαϊκά όργανα (λ.χ. Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης). Ακολουθεί, η έκθεση των λόγων που δικαιολογούν/επιβάλλουν την κρατική-ρυθμιστική παρέμβαση στα περιουσιακά δικαιώματα των μετόχων, καταγράφονται τα εργαλεία που τέθηκαν στο παρελθόν και τίθενται σε εφαρμογή μέχρι σήμερα από τον εθνικό και ευρωπαίο νομοθέτη, ενώ εξετάζεται ο αντίκτυπος που έχει η εφαρμογή τους στα περιουσιακά τους δικαιώματα.Στο δεύτερο μέρος (Κεφάλαια 3 και 4), ερευνάται η κρατική παρέμβαση υπό το πρίσμα του μετόχου, με την έννοια ότι παρατίθενται οι συνταγματικές και ευρωπαϊκές διατάξεις που επιβάλλουν την προστασία του, οριοθετώντας, παράλληλα, την κρατική επέμβαση στα περιουσιακά του δικαιώματα. Περίοπτη θέση καταλαμβάνει το ζήτημα της καταβολής αποζημίωσης ως αντιστάθμισμα στην επιγενόμενη ζημία του. Οι γενικές αυτές προστατευτικές διατάξεις θα ήταν ανεπαρκείς, χωρίς την παράθεση των εξειδικευμένων εκφάνσεων των αρχών αυτών, όπως προβλέπονται στην Οδηγία ΒRRD και στον Κανονισμό SRM. Η καταγραφή και αξιολόγηση της στάσης του εθνικού και ευρωπαίου δικαστή στο ζήτημα των ορίων του περιορισμού των περιουσιακών δικαιωμάτων των μετόχων διευκολύνει περαιτέρω την κατανόηση των εν λόγω ορίων. Στο τελευταίο κεφάλαιο(Κεφάλαιο 4), επιχειρείται να ανευρεθεί το σημείο της δίκαιης ισορροπίας μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος και του περιορισμού των περιουσιακών δικαιωμάτων των μετόχων, έτσι όπως αυτό αποτυπώνεται στο σύγχρονο ευρωπαϊκό νομοθετικό πλαίσιο.