Η ευρωπαϊκή εδαφική συνεργασία ως μορφή χωρικής διακυβέρνησης στην Ευρώπη και την Ελλάδα

Abstract

The term “Territorial Cooperation” applies for the cooperation between various spatial units, aiming at the promotion and implementation of joint projects in multiple policy areas. As a notion, it acclaimed growing interest within the European space, not only as a distinctive policy and project framework of the Council of Europe since the early 1960’s, (e.g initiatives such as “Euroregions”, ‘Euregios’ ,‘Working Communities’ and legal tools such as multilateral cooperation agreements, the Madrid Convention and its Additional Protocols, etc.), but also as an integral part of the European Community Cohesion Policy entailing certain territorial dimensions, various policy tools (e.g. “Interreg” Community Initiatives, ERDF Art.10 pilot projects, etc) and legal instruments as well (e.g. EGTC Regulation).Within the European Community, first initiatives of “territorial cooperation” were launched by the European Commission in the late 80’s, financing pilot actions for the confrontation of structural hindrances across european frontier regions. During the early ‘90s, the encouraging feedback from these first pilot cross-border programs led to the creation of a Community Initiative under the name “INTERREG”, aiming to stimulate cooperation between member states of the European Union on different levels and diminish the influence of national borders in favor of economic and social cohesion of the whole of the European Union territory.During the past decade, the significant growth of territorial cooperation projects all over Europe generated a new research agenda for European scholars interested in the questions of policy transfer, policy learning, policy change and ultimately Europeanization between and within the member states. Throughout the years, territorial cooperation schemes incorporated innovative forms of cooperation, joint transnational programs, collaboration among different legal and administrative systems, as well as “interterritorial” management institutions and authorities. Along with the challenge of multilevel governance and polycentricity, it eventually introduced new challenges to the european administrational systems. That is to say, it led to a longstanding institutional, administrative and territorial experimentation, related to the ongoing discourses of “rescaling”, “regionalism” and “smoothening of border lines”, as well as new spatial identities. Moreover, the role of “territorial cooperation” as a cooperative mechanism among various administrative levels and administrational systems in Europe, was accompanied by institutional innovations (such as the creation of the European Group of Territorial Cooperation) and new structures of cooperation, co-ordination, partnership and corporate relations. All forms of the aforementioned innovations entailed a continuous dialogue and collaboration of all actors of regional development - i.e. EU, national and subnational authorities, joint management committees and local institutions.These ascertainments, constituted the vaulting horse for this thesis, which is founded on the theoretical and empirical investigation of forms of territorial governance that emerged through the planning and the concretisation of territorial cooperation programs within the European space. The thesis explores the notions of “space”, “territory” and “border lines”, analyzes “territorial cooperation” and its institutional, administrative (e.g new structures of co-ordination and partnership) and spatial aspects (e.g. “Macroregional” Strategies) and focuses on its constitutive elements and differentiations from other systems of governance. At the same time, it focuses on the role of “territorial cooperation” in the “rescaling” process, as well as its interconnection with the wider theoretical discussion on the “reterritorialization” of the European space. Finally, it investigates the role of public administration in the implementation of territorial cooperation projects and poses the question whether “territorial cooperation” recommends a method of readjustment of traditional collaboration forms between different administrational levels and systems. If so, it points out the possible changes in the domestic administrational system in terms of levels and administrative forms (organizational expertise, best practices, transfer of institutional “know-how” etc.) as well as Europeanization.Focusing on the policy network and the policy learning approaches and literature, this thesis discusses the impact of European territorial cooperation processes on institutional and policy change in Greece. It seeks in particular to examine whether and how Greek regional actors involved in processes of territorial cooperation have been subjected to foreign experiences from other member states (exchange of ideas, methods, discourses, best-practices etc.) and whether mechanisms of organizational learning have been activated within the Greek public administration. Based on the findings from semi‐structured interviews with civil servants and analysis of original data, it presents quantitative and qualitative results from the participation of the country in the interregional, transnational and crossborder cooperation projects in terms of policy network and policy learning.

Ο όρος «εδαφική συνεργασία» αναφέρεται στην ιδιαίτερη εκείνη μορφή συνεργασίας που αναπτύχθηκε εντός του ευρωπαϊκού χώρου μεταξύ ποικίλων ευρωπαϊκών γεωγραφικών οντοτήτων, συνοψίζοντας δραστηριότητες διεθνούς συνεργασίας στις οποίες συμμετέχουν τόσο ευρωπαϊκές, όσο τοπικές και περιφερειακές αρχές. Πρόκειται για μορφή πολυεπίπεδης συνεργασίας, η οποία σχεδιάζεται και υλοποιείται σε συγκεκριμένο και δεδομένο κατά περίπτωση νομικό, θεσμικό και προγραμματικό πλαίσιο, με κύριο σκοπό την οριζόντια επίλυση κοινών διεδαφικών προβλημάτων και την προώθηση κοινών δράσεων σε διάφορους τομείς πολιτικής διεδαφικού ενδιαφέροντος, όπως η βελτίωση της διαπεριφερειακής συνοχής, η κοινή εκμετάλλευση των περιφερειακών πόρων και των τοπικών οικονομιών, η βελτίωση των διασυνοριακών υποδομών και επικοινωνιών, η λήψη κοινών διακρατικών πρωτοβουλιών στους τομείς του πολιτισμού, του τουρισμού, κ.α. Μακροσκοπικά, παρατηρούνται τρεις βασικές μορφές εδαφικής συνεργασίας: η «διασυνοριακή», η «διαπεριφερειακή» και η «διακρατική». Δύο υπερεθνικοί οργανισμοί, το Συμβούλιο της Ευρώπης και η Ευρωπαϊκή Ένωση, διαδραμάτισαν καθοριστικό όσο και συμπληρωματικό ρόλο στην προώθηση πρωτοβουλιών εδαφικής συνεργασίας. Το Συμβούλιο της Ευρώπης δραστηριοποιήθηκε ιδιαίτερα στην κατεύθυνση της βελτίωσης του υφιστάμενου νομικού πλαισίου των διεδαφικών συνεργασιών, ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρείχε την απαραίτητη οικονομική ενίσχυση για την υλοποίηση των πρωτοβουλιών εδαφικής συνεργασίας προτάσσοντας συγκεκριμένα χρηματοδοτικά σχήματα. Ο ρόλος που διαδραμάτισαν τα κοινοτικά εργαλεία στην ανάπτυξη των εν λόγω δράσεων, υπήρξε στρατηγικός για τον σχηματισμό και την καθιέρωση διευρωπαϊκών σχέσεων μεταξύ τοπικών και περιφερειακών αρχών. Και τούτο διότι η παρέμβαση της Ε.Ε παρείχε ώθηση για την προώθηση ή και την επιτάχυνση των σχετικών πρωτοβουλιών, ενώ, ταυτόχρονα, ενίσχυσε και εμβάθυνε προϋπάρχουσες δομές συνεργασίας.Αντικείμενο της διατριβής αποτελεί αφενός μεν η εμβάθυνση στη έννοια της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας και η ανάλυση των θεσμικών, διοικητικών και χωρικών πτυχών που αυτή προσλαμβάνει, αφετέρου δε η θεωρητική και εμπειρική διερεύνηση των μορφών χωρικής διακυβέρνησης που αναδείχθηκαν μέσα από τον σχεδιασμό και την υλοποίηση προγραμμάτων εδαφικής συνεργασίας στον ευρωπαϊκό χώρο. Διερευνώνται τα συστατικά στοιχεία της εδαφικής συνεργασίας, επιχειρείται η ενδελεχής ιστορική, πολιτική και θεσμική επισκόπησή της και καταγράφονται οι μορφές συνεργασίας που εδραιώθηκαν στον ευρωπαϊκό χώρο από καταβολής του θεσμού. Εξετάζονται ειδικότερα οι αλλαγές (”rescaling”)που φαίνεται να συντελούνται στις κλίμακες και τους θεσμούς διακυβέρνησης και ρύθμισης στην Ευρώπη, καθώς και οι νέοι θεσμοί συνεργασίας, συντονισμού και εταιρικών σχέσεων μεταξύ των δημοσίων διοικήσεων των κρατών μελών καθώς και μεταξύ αυτών και τρίτων δρώντων. Δεδομένου ότι η εδαφική συνεργασία δεν οδήγησε μόνο στην υλοποίηση έργων, αλλά και σε νέες αντιλήψεις για τις περιφέρειες καθώς και σε νέες εδαφικές ταυτότητες, θεσμούς και διασυνοριακά συστήματα διαχείρισης, εξετάζεται κατά πόσον ο εν λόγω θεσμός συνιστά μία μέθοδο αναπροσδιορισμού των παραδοσιακών μορφών συνεργασίας μεταξύ των επιπέδων της διοίκησης. Αναλύεται ειδικότερα η ελληνική συμμετοχή και ανταπόκριση στα προγράμματα εδαφικής συνεργασίας, οι παράγοντες που επηρέασαν το περιεχόμενό της, οι προκύπτουσες για την Ελλάδα θεσμικές και επιχειρησιακές καινοτομίες και αλλαγές καθώς και ο βαθμός και τρόπος αφομοίωσής τους από την ελληνική δημόσια διοίκηση.