The role of information systems in digital transformation and the evolution of digital maturity: study of digital interventions and infrastructures in the greek public administration

Abstract

This doctoral dissertation investigates the path toward maturity of digital government interventions, drawing upon longitudinal empirical evidence from the digital evolution of the Hellenic State over the last fifteen years, with a specific focus on the transformative period of 2019–2025. Despite high annual expenditures on public IT infrastructure, public administrations in late-development contexts consistently struggle with bureaucratic inertia, legal formalism, and highly fragmented information systems, which often relegate digital projects to fragile, isolated pilot initiatives. This study challenges traditional, deterministic, and linear stage-based maturity models. Instead, it redefines digital maturity as an ongoing, evolutionary, socio-institutional condition. In this view, maturity is achieved only when a digital intervention satisfies two constitutive pillars: structural institutionalization within the state apparatus and deep socioeconomic embeddedness into the daily routines of citizens and public servants alike. Adopting a subjectivist interpretive epistemology, this study employs a longitudinal single-case case study design utilizing participant observation and auto-ethnography. The empirical data corpus spans two operational phases: a pre-2019 period (where the researcher acted as an external observer) and a post-2019 period (where the researcher became directly embedded in the central administration as a professional participant, co-authoring the National Digital Strategy and serving as the product owner of the gov.gr portal). The data analysis was conducted through systematic qualitative content analysis, enabling a thorough examination, categorization, and mapping of an extensive corpus of primary and secondary documents. Theoretically, the thesis bridges Structuration Theory and the Duality of Technology (Orlikowski, 1992) with Platform Theory (Gawer, 2009). The empirical findings are systematically organized across five analytical layers (Technological, Organisational, Human, Institutional, and Polity) and three structuration levels (Macro, Meso, and Micro). This multidimensional matrix exposes the profound sociomaterial entanglement of technology and administrative practices. Through the systematic examination of ten empirical digital interventions, including the horizontal transactional portal gov.gr, the semantic National Registry of Administrative Procedures Mitos, the vertical health backbone MyHealth/EHR, emvolio.gov.gr, and the back-office modernization of Citizen Service Centres (eKEP), this dissertation uncovers three primary transformations: ●The Tripartite Dynamic of Maturation: Transitioning from fragmented technical silos to mature, integrated ecosystems requires the recursive alignment of top-down pressures at the macro-structural level, agency ownership at the meso-organizational level, and user engagement at the micro-level. ●The Institutionalization of Agency: The research documents a critical shift from a reliance on the informal heroic agency of isolated individuals in the pre-2019 era to the deliberate, structural cultivation of formalized collaborative networks and Communities of Practice (CoPs). These CoPs act as essential vehicles for sharing and institutionalizing tacit administrative knowledge. ●The Non-Linear ‘Limbo’ Phase: The study demonstrates that digital maturation is fundamentally non-linear. While exogenous shocks (such as the COVID-19 pandemic) act as catalysts by temporarily suspending legal formalism, shifting political economies in the Polity layer (such as the pressure for rapid fund absorption under the Recovery and Resilience Facility - RRF) can induce systemic regressions (unlearning). This leads to a return to monolithic waterfall contracts and vendor lock-in. This structural tension creates a ‘Limbo’ state, where highly advanced platform elements coexist with regressive bureaucratic silos. Theoretically, this dissertation contributes to the literature by (a) decoupling digital maturity from technocentric stage models and redefining it as a sociomaterial achievement; (b) demonstrating how architectural modularity (platform core and interfaces) serves as a structural mechanism that orchestrates decentralized human agency; and (c) introducing the Polity Layer as an active, macro-environmental envelope that operates ambivalently as both a severe constraint and a powerful catalyst. Practically, the thesis provides an actionable roadmap for policymakers and public administrators. It advocates for the abandonment of rigid, waterfall-based IT procurement in favor of modular, iterative agile development centered on citizen "life events" to rapidly build public trust. Ultimately, it warns that deploying empty technological tools into a bureaucracy will fail unless supported by the necessary "social scaffolding" and human infrastructure.

Η παρούσα διδακτορική διατριβή διερευνά την πορεία προς την ψηφιακή ωριμότητα των παρεμβάσεων ψηφιακής διακυβέρνησης, αντλώντας διαχρονικά εμπειρικά δεδομένα από την ψηφιακή εξέλιξη του ελληνικού Κράτους κατά την τελευταία δεκαπενταετία, με ιδιαίτερη έμφαση στην περίοδο μετασχηματισμού 2019-2025. Παρά τις υψηλές ετήσιες δαπάνες για δημόσιες τεχνολογικές υποδομές, η Δημόσια Διοίκηση σε περιβάλλοντα όψιμης ανάπτυξης (late-development contexts) έρχεται συχνά αντιμέτωπη με τη γραφειοκρατική αδράνεια, το νομικό φορμαλισμό και τον κατακερματισμό των πληροφοριακών συστημάτων, με αποτέλεσμα πολλά έργα να παραμένουν εύθραυστες, απομονωμένες πιλοτικές εφαρμογές. Η διατριβή αμφισβητεί τα παραδοσιακά, γραμμικά μοντέλα σταδίων ψηφιακής ωριμότητας. Αντ' αυτού, επαναπροσδιορίζει την ψηφιακή ωριμότητα ως μια εξελικτική, κοινωνικο-θεσμική κατάσταση. Η κατάσταση αυτή επιτυγχάνεται όταν μια ψηφιακή παρέμβαση ικανοποιεί δύο παράγοντες: τη δομική θεσμοθέτηση (structural institutionalization) εντός του κρατικού μηχανισμού και τη βαθιά ενσωμάτωση (socioeconomic embeddedness) στις καθημερινές κοινωνικοοικονομικές ρουτίνες των πολιτών και των δημοσίων υπαλλήλων. Η έρευνα υιοθετεί μια υποκειμενική ερμηνευτική επιστημολογία (subjectivist interpretive epistemology) και στοιχειοθετεί μια μακροχρόνια μελέτη περίπτωσης (longitudinal single-case study) με τη μέθοδο της συμμετοχικής παρατήρησης και της αυτο-εθνογραφίας. Το εμπειρικό υλικό που αναλύεται εκτείνεται από την περίοδο προ του 2019 (όπου ο ερευνητής λειτούργησε ως εξωτερικός παρατηρητής) έως την περίοδο 2019-2025, κατά την οποία ο ερευνητής συμμετείχε ενεργά ως στέλεχος σχεδιασμού (βασικός συντάκτης της Εθνικής Ψηφιακής Στρατηγικής και product owner της πύλης gov.gr). Η ανάλυση των δεδομένων πραγματοποιήθηκε μέσω συστηματικής ποιοτικής ανάλυσης περιεχομένου, επιτρέποντας τον ενδελεχή έλεγχο, την κατηγοριοποίηση και τη χαρτογράφηση ενός εξαιρετικά εκτενούς σώματος πρωτογενών και δευτερογενών εγγράφων. Στη θεωρητική της θεμελίωση, η διατριβή γεφυρώνει τη Θεωρία της Δομοποίησης (Structuration Theory) και τη Δυικότητα της Τεχνολογίας (Orlikowski, 1992) με τη Θεωρία της Πλατφόρμας (Platform Theory - Gawer, 2009). Η ανάλυση διαρθρώνεται σε πέντε θεματικά επίπεδα (Technological, Organizational, Human, Institutional, Polity) και τρία επίπεδα δομοποίησης (Macro, Meso, Micro). Με τον τρόπο αυτό, αναδεικνύεται η κοινωνικο-υλική διεμπλοκή (sociomaterial entanglement) της τεχνολογίας με τις διοικητικές πρακτικές. Μέσα από τη μελέτη δέκα ψηφιακών παρεμβάσεων, μεταξύ των οποίων η ενιαία ψηφιακή πύλη gov.gr, το Εθνικό Μητρώο Διοικητικών Διαδικασιών Μίτος, ο Εθνικός Φάκελος Υγείας MyHealth, το σύστημα emvolio.gov.gr, και το σύστημα υποστήριξης των ΚΕΠ, η έρευνα αναδεικνύει τρεις κρίσιμους μετασχηματισμούς: ●Η Τριμερής Δυναμική Ωρίμανσης (Tripartite Dynamic): Η μετάβαση από απομονωμένα έργα (silos) σε ώριμα οικοσυστήματα απαιτεί την αναδρομική εναρμόνιση των άνωθεν πιέσεων (top-down pressures) στο μακρο-επίπεδο, της ιδιοκτησίας του φορέα υλοποίησης (agency ownership) στο μεσο-επίπεδο, και της ενεργούς συμμετοχής (user engagement) στο μικρο-επίπεδο. ●Η Θεσμοποίηση της Ανθρώπινης Δράσης: Η διατριβή τεκμηριώνει τη μετάβαση από την «άτυπη ηρωική δράση» μεμονωμένων στελεχών (heroic individuals) στην προ-2019 εποχή, στη δομημένη καλλιέργεια θεσμοθετημένων δικτύων και Κοινοτήτων Πρακτικής. Αυτή η συλλογική ικανότητα επιτρέπει το διαμοιρασμό της άτυπης (tacit) γνώσης. ●Το Φαινόμενο του "Μετέωρου Βήματος" (Limbo Phase) και η Μη-Γραμμικότητα: Η έρευνα αποδεικνύει ότι η ωρίμανση δεν είναι μια γραμμική πορεία. Εξωγενή σοκ, όπως π.χ. η πανδημία, λειτουργούν ως καταλύτες αναστέλλοντας το νομικό φορμαλισμό. Αντίθετα, η πολιτική οικονομία του Polity (όπως οι πιέσεις για ταχεία απορρόφηση των κονδυλίων του Ταμείου Ανθεκτικότητας και Ανάκαμψης) μπορεί να προκαλέσει συστημικές παλινδρομήσεις (unlearning), οδηγώντας σε επιστροφή σε μονολιθικές «φαραωνικές» συμβάσεις και φαινόμενα εγκλωβισμού σε συγκεκριμένους παρόχους (vendor lock-in). Αυτό δημιουργεί μια κατάσταση "Limbo", όπου ώριμα τεχνολογικά στοιχεία συνυπάρχουν με οπισθοδρομικές γραφειοκρατικές πρακτικές. Σε θεωρητικό επίπεδο, η διατριβή συνεισφέρει (α) επαναπροσδιορίζοντας την ψηφιακή ωριμότητα ως κοινωνικοϋλικό επίτευγμα, (β) συνθέτοντας την αρθρωτή αρχιτεκτονική της πλατφόρμας ως δομικό μηχανισμό οργάνωσης της ανθρώπινης δράσης, και (γ) εισάγοντας το Polity Layer ως έναν δυναμικό μακρο-περιβαλλοντικό φάκελο που δρα αμφίσημα ως καταλύτης ή ως περιορισμός.Σε πρακτικό επίπεδο, η διατριβή προσφέρει έναν εφαρμόσιμο οδηγό για υπεύθυνους χάραξης πολιτικής. Προτείνει την εγκατάλειψη των μονολιθικών waterfall προμηθειών υπέρ μιας στρατηγικής ευέλικτων «γρήγορων νικών» γύρω από γεγονότα ζωής του πολίτη. Τέλος, υπογραμμίζει ότι η εισαγωγή οποιουδήποτε τεχνολογικού εργαλείου είναι καταδικασμένη σε αποτυχία αν δεν συνοδεύεται από μια απαραίτητη κοινωνική υποστήριξη/ πλαισίωση (social scaffolding) και την ενδυνάμωση των ανθρώπινων δικτύων.