Governing with AI, governing AI: developing the public value AI co-production (PV-ACF) framework

Abstract

Artificial intelligence enters public administration along two paths. On the one hand, public bodies govern artificial intelligence through strategies, regulation, standards, and institutional controls, while at the same time they govern with it, adopting systems that classify cases, route citizens’ requests, detect risk, and mediate access to services. This dissertation argues that the two movements cannot be understood separately. The ways in which AI is framed and regulated shape what becomes thinkable and procurable inside public administration. The systems that public bodies then deploy reshape administrative discretion, accountability, institutional capacity, and the citizen-state relationship in turn. Governing AI and governing with AI are, therefore, not separate undertakings but two aspects of a single co-productive process. The institutions that regulate and adopt AI shape what the technology becomes, while AI systems reshape the institutional practices, as well as the relations of authority, through which they operate. The central claim of the dissertation is that uncritical solutionist imaginaries drive this co-production in a direction that undermines democratic governance. Solutionism frames complex public problems as technical problems awaiting computational solutions. In public administration, that framing does not merely encourage the adoption of AI systems for every possible kind of problem. It also changes how problems are defined, who is eligible to solve them, what infrastructure becomes necessary, where discretion moves, whose values are embedded, and what forms of contestation remain when those systems are deployed. The result is a governance gap: the structural distance between democratic aspirations for AI governance and AI governance as it is co-produced in practice. This gap is not an implementation lag between high-level principles and operational reality. It is the result of the same strategies, laws, procurement routines and infrastructures that support adoption.

Η τεχνητή νοημοσύνη και η έννοια της διακυβέρνησης συναντιούνται μέσω δύο οδών. Από τη μία πλευρά, κυβερνήσεις και υπερεθνικοί οργανισμοί ρυθμίζουν την τεχνητή νοημοσύνη μέσω στρατηγικών, κανονιστικών πλαισίων, προτύπων και θεσμικών ελέγχων. Από την άλλη, η δημόσια διοίκηση την αξιοποιεί, υιοθετώντας συστήματα που ταξινομούν υποθέσεις, δρομολογούν αιτήματα πολιτών, εντοπίζουν κινδύνους και μεσολαβούν στην πρόσβαση των πολιτών σε υπηρεσίες. Η παρούσα διατριβή υποστηρίζει ότι αυτές οι δύο κινήσεις δεν μπορούν να γίνουν κατανοητές χωριστά. Οι τρόποι με τους οποίους η ΤΝ πλαισιώνεται και ρυθμίζεται διαμορφώνουν το τι καθίσταται νοητό και υλοποιήσιμο στο εσωτερικό της δημόσιας διοίκησης. Αντίστροφα, η υλοποίηση και η υιοθέτηση συστημάτων ΤΝ αναδιαμορφώνουν τη λειτουργία της διοίκησης, μεταβάλλοντας και μετατοπίζοντας τη διοικητική διακριτική ευχέρεια, τη λογοδοσία και τη θεσμική ικανότητα και, συχνά, επανανοηματοδοτώντας τη σχέση πολίτη-κράτους. Η ρύθμιση της ΤΝ και η διακυβέρνηση μέσω της ΤΝ δεν αποτελούν, επομένως, δύο διακριτές διαδρομές, αλλά δύο όψεις μιας ενιαίας συμπαραγωγικής διαδικασίας. Οι θεσμοί που ρυθμίζουν και υιοθετούν την ΤΝ διαμορφώνουν το τι καθίσταται η τεχνολογία, ενώ τα συστήματα ΤΝ αναδιαμορφώνουν τις θεσμικές πρακτικές και τις σχέσεις εξουσίας εντός των οποίων λειτουργούν. Ο κεντρικός ισχυρισμός της διατριβής είναι ότι τα κυρίαρχα κοινωνικοτεχνικά φαντασιακά (socio-technical imaginaries) για την τεχνολογία γενικότερα, και για την ΤΝ ειδικότερα, ωθούν αυτή τη συμπαραγωγή προς μια κατεύθυνση που υπονομεύει τη δημοκρατική διακυβέρνηση. Σε επίπεδο κυρίαρχων αφηγήσεων και δημόσιας πολιτικής, η θεώρηση του τεχνο-λυσισμού (solutionism) αναπλαισιώνει σύνθετα κοινωνικά προβλήματα ως αμιγώς τεχνικά ζητήματα που χρήζουν υπολογιστικών λύσεων. Όταν προσλαμβάνεται από τη δημόσια διοίκηση, η πλαισίωση αυτή δεν ενθαρρύνει απλώς την υιοθέτηση συστημάτων ΤΝ για κάθε πιθανό είδος προβλήματος. Μεταβάλλει επίσης τον τρόπο με τον οποίο ορίζονται τα προβλήματα, το ποιος καθίσταται κατάλληλος για να τα επιλύσει και ποιες υποδομές απαιτούνται, ενώ δοκιμάζει και επανακαθορίζει αξίες και αρχές που διέπουν τη λειτουργία δημόσιων οργανισμών και την παροχή υπηρεσιών, όπως η διακριτική ευχέρεια και η λογοδοσία. Το αποτέλεσμα είναι ένα χάσμα διακυβέρνησης, το οποίο ορίζεται ως η δομική απόσταση ανάμεσα στις δημοκρατικές επιδιώξεις για τη διακυβέρνηση της ΤΝ και στη διακυβέρνηση της ΤΝ όπως αυτή συμπαράγεται στην πράξη. Το χάσμα αυτό δεν αποτελεί απλή υστέρηση εφαρμογής μεταξύ αρχών υψηλού επιπέδου και επιχειρησιακής πραγματικότητας. Αντιθέτως, παράγεται από τις ίδιες τις στρατηγικές, τους νόμους, τους κανόνες προμηθειών και τις υποδομές που υποστηρίζουν την υιοθέτηση.