Tourism, politics and public policy: applying the narrative policy framework to the public policy process

Abstract

This thesis examines how public tourism and tourism-oriented policy is shaped, legitimized, and contested through the strategic use of narratives, demonstrating that public policy-making does not constitute an exclusively rational and technocratic process. Rather, political discourse, issue framing, and dominant narratives play a decisive role in defining tourism development problems, shaping policy priorities, and legitimizing specific development and spatial choices. The analysis focuses on the parliamentary debate preceding the ratification of the concession agreement for the New International Airport of Heraklion, Crete, Greece, a large-scale infrastructure project with a strong tourism orientation, high public visibility, significant redistributive effects, and substantial symbolic value. The project is approached not only as a transport infrastructure, but also as a key instrument of tourism and regional development, closely linked to destination competitiveness, spatial organization, sustainability, and the country’s international image. At the same time, the analysis situates the new airport airport development within broader processes of rural and regional transformation, showing how tourism-oriented megaprojects reconfigure land use, livelihoods, mobilities, and socio-spatial relations in the rural hinterlands of tourist destinations such as Crete. Tourism-related infrastructures are embedded within a broader productive, consumption-based, and administrative system and intersect with critical fields of public policy, including regional and spatial development, tourism planning, and Public–Private Partnerships (PPPs), generating long-term economic, social, and environmental consequences. The parliamentary arena is analyzed as an institutionally structured space of policy-making, within which political and institutional actors articulate competing narratives concerning development models, the sustainability of tourism destinations, and the role of the state. Methodologically, the dissertation combines the Narrative Policy Framework (NPF) with Critical Discourse Analysis (CDA) in order to examine both the structural characteristics of policy narratives and their deeper ideological and value-laden meanings. The findings indicate that, within the Greek parliamentary system, policy narratives function primarily as mechanisms of legitimation, framing, and identity construction rather than as direct instruments of policy change. In doing so, they contribute to the formation of social consensus around specific models of tourism and spatial development, thereby highlighting the fundamentally political character of tourism infrastructure planning.

Η παρούσα διατριβή εξετάζει τον τρόπο με τον οποίο η δημόσια τουριστική και τουριστικά προσανατολισμένη πολιτική διαμορφώνεται, νομιμοποιείται και αμφισβητείται μέσω της στρατηγικής χρήσης αφηγήσεων, αναδεικνύοντας ότι η διαδικασία παραγωγής δημόσιας πολιτικής δεν αποτελεί αποκλειστικά μια ορθολογική και τεχνοκρατική διαδικασία. Αντίθετα, ο πολιτικός λόγος, η πλαισίωση των ζητημάτων και οι κυρίαρχες αφηγήσεις διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στον ορισμό των προβλημάτων τουριστικής ανάπτυξης, στη διαμόρφωση των πολιτικών προτεραιοτήτων και στη νομιμοποίηση συγκεκριμένων αναπτυξιακών και χωρικών επιλογών. Η ανάλυση εστιάζει στην κοινοβουλευτική συζήτηση που προηγήθηκε της κύρωσης της σύμβασης παραχώρησης για τον Νέο Διεθνή Αερολιμένα Ηρακλείου Κρήτης, ενός μεγάλου έργου υποδομής με έντονο τουριστικό προσανατολισμό, υψηλή δημόσια ορατότητα, σημαντικές αναδιανεμητικές επιπτώσεις και ισχυρό συμβολικό φορτίο. Το έργο προσεγγίζεται όχι μόνο ως μεταφορική υποδομή, αλλά και ως βασικό εργαλείο τουριστικής και περιφερειακής ανάπτυξης, συνδεδεμένο με την ανταγωνιστικότητα των τουριστικών προορισμών, τη χωρική οργάνωση, την αειφορία και τη διεθνή εικόνα της χώρας. Ταυτόχρονα, η ανάλυση τοποθετεί την ανάπτυξη του νέου αεροδρομίου στο πλαίσιο ευρύτερων διαδικασιών αγροτικού και περιφερειακού μετασχηματισμού, αναδεικνύοντας τον τρόπο με τον οποίο τουριστικά προσανατολισμένα μεγάλα έργα αναδιαμορφώνουν τις χρήσεις γης, τα μέσα βιοπορισμού, τις κινητικότητες και τις κοινωνικοχωρικές σχέσεις στις αγροτικές ενδοχώρες τουριστικών προορισμών όπως η Κρήτη. Οι υποδομές που σχετίζονται με τον τουρισμό εντάσσονται σε ένα ευρύτερο παραγωγικό, καταναλωτικό και διοικητικό σύστημα και διασταυρώνονται με κρίσιμους τομείς δημόσιας πολιτικής, όπως η περιφερειακή και χωρική ανάπτυξη, ο τουριστικός σχεδιασμός και οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, με μακροχρόνιες οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές συνέπειες. Το κοινοβουλευτικό πεδίο αναλύεται ως ένας θεσμικά δομημένος χώρος άσκησης πολιτικής, εντός του οποίου πολιτικοί και θεσμικοί δρώντες αρθρώνουν ανταγωνιστικές αφηγήσεις σχετικά με τα πρότυπα ανάπτυξης, τη βιωσιμότητα των τουριστικών προορισμών και τον ρόλο του κράτους. Μεθοδολογικά, η διατριβή συνδυάζει τη θεωρία του Narrative Policy Framework με την Κριτική Ανάλυση Λόγου (ΚΑΛ), ώστε να αναλυθούν τόσο τα δομικά χαρακτηριστικά των αφηγήσεων δημόσιας πολιτικής όσο και τα βαθύτερα ιδεολογικά και αξιακά τους περιεχόμενα. Τα ευρήματα δείχνουν ότι, στο ελληνικό κοινοβουλευτικό σύστημα, οι αφηγήσεις δημόσιας πολιτικής λειτουργούν κυρίως ως μηχανισμοί νομιμοποίησης, πλαισίωσης και συγκρότησης ταυτότητας, συμβάλλοντας στη διαμόρφωση κοινωνικής συναίνεσης γύρω από συγκεκριμένα πρότυπα τουριστικής και χωρικής ανάπτυξης, παρά ως άμεσα εργαλεία αλλαγής πολιτικής. Με τον τρόπο αυτό αναδεικνύεται ο κατεξοχήν πολιτικός χαρακτήρας του σχεδιασμού των τουριστικών υποδομών.