Measuring the impact of the European Joint Action “EU HEALTHY GATEWAYS: preparedness and action at points of entry” activities on International Health Regulations (IHR, 2005) points of entry core capacity requirements

Abstract

IntroductionMeasuring the impact of multi-country European Joint Actions is challenging due to their extensive scope, implementation across diverse contexts, and the complexity of attributing observed outcomes to specific interventions. This doctoral thesis examines how the impact of a European Joint Action can be systematically assessed with regard to strengthening International Health Regulations (IHR, 2005) core capacity requirements at points of entry (PoE). The research focuses on the European Joint Action EU HEALTHY GATEWAYS: Preparedness and action at points of entry (2018–2022), co-funded by the European Union’s (EU) Third Health Programme. This Joint Action aimed to enhance public health preparedness and response capacities at PoE in Europe, and to strengthen coordination among public health authorities and transport sector stakeholders to address serious cross-border health threats. This thesis addresses a set of specific objectives: assessing the impact of Joint Action activities on improving IHR (2005) Annex 1B core capacities at PoE; evaluating the reach, relevance, and perceived effectiveness of activities during the COVID-19 pandemic; examining strengths as well as operational and strategic challenges observed during Joint Action implementation; and identifying gaps to generate evidence-informed recommendations. Methodology A multi-method strategy was used to align with the structure of the Joint Action’s development, implementation, and evaluation phases. Methods used to inform activity development included the identification of guidance needs, rapid and scoping literature reviews, expert consultations, and pilot-testing outputs at PoE level. During implementation, systematic monitoring of the dissemination, training, and uptake of Joint Action outputs was conducted. A multi-level evaluation strategy was applied: impact at project level was assessed through an internal summative evaluation and an external evaluation using a Strengths, Weaknesses, Opportunities, and Threats (SWOT) analysis; evaluation at PoE level – specifically at Greek ports – included an in(tra)-action review (IAR) and an assessment of IHR (2005) PoE core capacity implementation levels before and after the Joint Action; national-level comparisons were conducted using the IHR States Parties Self-Assessment Annual Report (SPAR) PoE capacity scores of participating countries before and after the Joint Action; and at European level, impact was explored through a multi-country IAR in the cruise ship setting. Results From a public health perspective, surveillance, event detection, and information sharing were strengthened through digital collaboration tools – particularly the EU Common Ship Sanitation Database (EU CSSD), which facilitated reporting of 47 infectious disease events on passenger ships during the Joint Action – and through 17 guidance documents supporting event management during the COVID-19 pandemic. Capacity-building outcomes included use of harmonised European guidance in routine preparedness planning reported by 20 countries, strengthened port contingency planning, enhanced workforce competencies through three European- and 24 national-level training courses, and a multi-country exercise that improved cross-sector collaboration. At PoE level, progress in IHR (2005) core capacities was observed, with tangible improvements in emergency planning, communication, and operational readiness documented at Greek ports. The Joint Action also generated scientific impacts, with 18 peer-reviewed publications contributing new evidence on the effectiveness and limitations of public health measures in transport settings during the pandemic. Key innovations included novel port preparedness frameworks, development of the EU Digital Passenger Locator Form (EUdPLF), and application of the IAR methodology to revise European guidance. From a policy perspective, Joint Action outputs were referenced in ten EU policy documents during the pandemic. Integration of Joint Action guidance and digital tools was observed at national level, with the EUdPLF and EU CSSD applied by four and 19 countries, respectively. Embedding of outputs at European level was also evident, as the EUdPLF was transferred to European Commission ownership and steps were initiated toward EU-wide implementation of the EU CSSD. Sustainability of key Joint Action activities was further supported through the establishment of a dedicated public health observatory. Broader impacts were also identified: a Horizon Europe call mobilising EU funding in 2021 explicitly encouraged cooperation with Joint Action outputs, while harmonised guidance and technical support contributed to the safer and more consistent resumption of cruise operations in Europe during 2021–2022. Alongside these impacts, challenges influenced Joint Action implementation and outcomes. Uptake of Joint Action activities differed across participating countries. Implementation also differed by transport sector, with stronger integration observed in the maritime sector, possibly reflecting more established European operational networks and prior EU-funded initiatives in this area. The COVID-19 pandemic highlighted continuing challenges in public health preparedness and the implementation of measures within the transport sector. Early events in the maritime sector underscored limited surge capacity for large-scale measure implementation, as well as uncertainty regarding roles, responsibilities, and legal mandates for event management. Implementation of Joint Action recommendations was at times constrained by operational and logistical limitations. The Joint Action also noted shortcomings in epidemiological, behavioural, and impact evidence to support proportionate public health decision-making, alongside weaknesses in risk communication. Inconsistent application of travel-related measures across countries disrupted cross-border mobility and underscored the need for more coordinated, evidence-informed approaches to managing public health events at PoE. Recommendations Recommendations emerging from this thesis emphasise the need to strengthen preparedness planning and policy frameworks, evidence generation, and operational capacity at PoE and within the transport sector. Preparedness frameworks should adopt flexible, all-hazards contingency planning applicable to threats of different origins, with clear allocation of roles, responsibilities, and legal mandates at PoE and national levels. Planning should incorporate mechanisms to define, anticipate, and monitor surge capacity requirements, informed by epidemiological evidence, traffic and traveller volumes/patterns. Sustained preparedness would be supported by maintaining expertise, capacities, and activities across the Joint Action network to ensure continuity of guidance development, training, and exercises, with particular attention to less developed transport sectors. Systematic impact assessment of Joint Actions should be embedded from the proposal phase using standardised evaluation frameworks, indicators, and multi-method approaches. Priority should be given to systematic collection and analysis of epidemiological data related to public health events in the transport sector, including data enabling assessment of measure effectiveness at conveyance and PoE level. Standardised outbreak reporting, behavioural research on compliance and acceptability, and studies on social and economic impacts are essential. Operational preparedness should integrate business continuity planning to sustain essential transport and PoE functions during public health emergencies.

Εισαγωγή Η αποτίμηση του αντίκτυπου πολυεθνικών ευρωπαϊκών Κοινών Δράσεων αποτελεί πρόκληση λόγω του εκτεταμένου πεδίου εφαρμογής τους, της υλοποίησής τους σε διαφορετικά πλαίσια και της πολυπλοκότητας στην απόδοση των παρατηρούμενων αποτελεσμάτων σε συγκεκριμένες παρεμβάσεις. Η παρούσα διδακτορική διατριβή εξετάζει πώς ο αντίκτυπος μιας ευρωπαϊκής Κοινής Δράσης μπορεί να αξιολογηθεί συστηματικά σε σχέση με την ενίσχυση των απαιτήσεων των βασικών δυνατοτήτων του Διεθνούς Υγειονομικού Κανονισμού (ΔΥΚ, 2005) στις πύλες εισόδου (PoE). Η έρευνα επικεντρώνεται στην ευρωπαϊκή Κοινή Δράση EU HEALTHY GATEWAYS: Preparedness and action at points of entry (2018–2022), η οποία συγχρηματοδοτήθηκε από το Third Health Programme της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Η Κοινή Δράση είχε ως στόχο την ενίσχυση της ετοιμότητας και της ικανότητας απόκρισης της δημόσιας υγείας στις πύλες εισόδου στην Ευρώπη, καθώς και την ενδυνάμωση του συντονισμού μεταξύ των αρμόδιων αρχών δημόσιας υγείας και των φορέων του τομέα των μεταφορών για την αντιμετώπιση σοβαρών διασυνοριακών απειλών για την υγεία. Η διατριβή περιλαμβάνει ένα σύνολο ειδικών στόχων: την αξιολόγηση του αντίκτυπου των δραστηριοτήτων της Κοινής Δράσης στη βελτίωση των βασικών δυνατοτήτων του Παραρτήματος 1Β του ΔΥΚ (2005) στις πύλες εισόδου, την αξιολόγηση της εμβέλειας, της συνάφειας και της αντιλαμβανόμενης αποτελεσματικότητας των δραστηριοτήτων κατά τη διάρκεια της πανδημίας της COVID-19, την εξέταση των πλεονεκτημάτων, καθώς και των επιχειρησιακών και στρατηγικών προκλήσεων που παρατηρήθηκαν κατά την υλοποίηση της Κοινής Δράσης και τον εντοπισμό κενών για τη διαμόρφωση τεκμηριωμένων συστάσεων. Μεθοδολογία Υιοθετήθηκε μια πολυμεθοδολογική στρατηγική, ευθυγραμμισμένη με τη δομή των φάσεων ανάπτυξης, υλοποίησης και αξιολόγησης της Κοινής Δράσης. Οι μέθοδοι που χρησιμοποιήθηκαν για την υποστήριξη της ανάπτυξης των δραστηριοτήτων περιλάμβαναν τον προσδιορισμό αναγκών καθοδήγησης, τη διενέργεια βιβλιογραφικών ανασκοπήσεων (rapid and scoping reviews), τη διαβούλευση με εμπειρογνώμονες και την πιλοτική δοκιμή των παραγόμενων εργαλείων σε επίπεδο PoE. Κατά τη φάση της υλοποίησης, πραγματοποιήθηκε συστηματική παρακολούθηση της διάχυσης, της εκπαίδευσης και της υιοθέτησης των αποτελεσμάτων της Κοινής Δράσης. Εφαρμόστηκε πολυεπίπεδη στρατηγική αξιολόγησης: σε επίπεδο έργου, ο αντίκτυπος αξιολογήθηκε μέσω εσωτερικής συνολικής αξιολόγησης και εξωτερικής αξιολόγησης με χρήση ανάλυσης (Strengths, Weaknesses, Opportunities, and Threats, SWOT) σε επίπεδο PoE – και ειδικότερα σε ελληνικά λιμάνια – εφαρμόστηκε in(tra)-action review (IAR) και αξιολογήθηκε το επίπεδο εφαρμογής των βασικών δυνατοτήτων του ΔΥΚ (2005) πριν και μετά την Κοινή Δράση, σε εθνικό επίπεδο πραγματοποιήθηκαν συγκρίσεις με βάση τις βαθμολογίες βασικών δυνατοτήτων PoE από το εργαλείο IHR States Parties Self-Assessment Annual Report (SPAR) των συμμετεχουσών χωρών και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ο αντίκτυπος διερευνήθηκε μέσω πολυεθνικού IAR στο πλαίσιο της κρουαζιέρας. Αποτελέσματα Από την οπτική της δημόσιας υγείας, η επιτήρηση, η ανίχνευση συμβάντων και η ανταλλαγή πληροφοριών ενισχύθηκαν μέσω ψηφιακών εργαλείων συνεργασίας – ιδίως του EU Common Ship Sanitation Database (EU CSSD), το οποίο διευκόλυνε την αναφορά 47 συμβάντων λοιμωδών νοσημάτων σε επιβατηγά πλοία κατά τη διάρκεια της Κοινής Δράσης – καθώς και μέσω 17 εγγράφων καθοδήγησης που υποστήριξαν τη διαχείριση συμβάντων δημόσιας υγείας κατά την πανδημία της COVID-19. Τα αποτελέσματα στον τομέα της ενδυνάμωσης δυνατοτήτων περιλάμβαναν τη χρήση εναρμονισμένης ευρωπαϊκής καθοδήγησης στον τακτικό σχεδιασμό ετοιμότητας, όπως αναφέρθηκε από 20 χώρες, την ενίσχυση των σχεδίων έκτακτης ανάγκης λιμένων, τη βελτίωση των δεξιοτήτων του ανθρώπινου δυναμικού μέσω τριών ευρωπαϊκών και 24 εθνικών εκπαιδευτικών προγραμμάτων, καθώς και μία πολυεθνική άσκηση που βελτίωσε τη διατομεακή συνεργασία. Σε επίπεδο PoE, παρατηρήθηκε πρόοδος στις βασικές δυνατότητες του ΔΥΚ (2005), με απτές βελτιώσεις στον σχεδιασμό έκτακτης ανάγκης, την επικοινωνία και την επιχειρησιακή ετοιμότητα στα ελληνικά λιμάνια. Η Κοινή Δράση παρήγαγε επίσης επιστημονικό αντίκτυπο, με 18 δημοσιεύσεις σε επιστημονικά περιοδικά με κριτές να συμβάλλουν σε νέα τεκμήρια σχετικά με την αποτελεσματικότητα και τους περιορισμούς των μέτρων δημόσιας υγείας σε περιβάλλοντα μεταφορών κατά την πανδημία. Στις βασικές καινοτομίες περιλαμβάνονταν νέα πλαίσια ετοιμότητας λιμένων, η ανάπτυξη του EU Digital Passenger Locator Form (EUdPLF) και η εφαρμογή της μεθοδολογίας IAR για την αναθεώρηση της ευρωπαϊκής καθοδήγησης. Από πολιτική σκοπιά, τα αποτελέσματα της Κοινής Δράσης αναφέρθηκαν σε δέκα έγγραφα πολιτικής της ΕΕ κατά την πανδημία. Η ενσωμάτωση της καθοδήγησης και των ψηφιακών εργαλείων της Κοινής Δράσης παρατηρήθηκε σε εθνικό επίπεδο, με το EUdPLF και το EU CSSD να εφαρμόζονται από τέσσερις και 19 χώρες αντίστοιχα. Η ενσωμάτωση σε ευρωπαϊκό επίπεδο ήταν επίσης εμφανής, καθώς το EUdPLF μεταβιβάστηκε στην κυριότητα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και ξεκίνησαν ενέργειες για την εφαρμογή του EU CSSD σε επίπεδο ΕΕ. Η βιωσιμότητα βασικών δραστηριοτήτων της Κοινής Δράσης υποστηρίχθηκε περαιτέρω μέσω της σύστασης ειδικού παρατηρητηρίου δημόσιας υγείας. Επιπλέον, εντοπίστηκαν ευρύτερες επιπτώσεις: πρόσκληση του Horizon Europe που κινητοποίησε χρηματοδότηση της ΕΕ το 2021 ενθάρρυνε ρητά τη συνεργασία με τα αποτελέσματα της Κοινής Δράσης, ενώ η εναρμονισμένη καθοδήγηση και η τεχνική υποστήριξη συνέβαλαν στην ασφαλέστερη και πιο συνεπή επανεκκίνηση της κρουαζιέρας στην Ευρώπη κατά την περίοδο 2021–2022. Παράλληλα με τα ανωτέρω αποτελέσματα, διαπιστώθηκαν προκλήσεις που επηρέασαν την υλοποίηση και τα αποτελέσματα της Κοινής Δράσης. Η υιοθέτηση των δραστηριοτήτων της Κοινής Δράσης διέφερε μεταξύ των συμμετεχουσών χωρών, ενώ παρατηρήθηκαν διαφοροποιήσεις και ανά τομέα μεταφορών, με ισχυρότερη ενσωμάτωση στον ναυτιλιακό τομέα, πιθανώς λόγω πιο ανεπτυγμένων ευρωπαϊκών επιχειρησιακών δικτύων και προηγούμενων χρηματοδοτούμενων πρωτοβουλιών της ΕΕ. Η πανδημία της COVID-19 ανέδειξε συνεχιζόμενες προκλήσεις στην ετοιμότητα δημόσιας υγείας και στην εφαρμογή μέτρων στον τομέα των μεταφορών. Τα πρώιμα συμβάντα στη ναυτιλία υπογράμμισαν περιορισμένη δυνατότητα κλιμάκωσης για την εφαρμογή μέτρων μεγάλης κλίμακας, καθώς και ασάφεια ως προς ρόλους, αρμοδιότητες και νομικές βάσεις για τη διαχείριση συμβάντων. Η εφαρμογή των συστάσεων της Κοινής Δράσης περιορίστηκε κατά περιόδους από επιχειρησιακούς και υλικοτεχνικούς παράγοντες. Επιπλέον, εντοπίστηκαν ελλείψεις σε επιδημιολογικά, συμπεριφορικά και δεδομένα αντίκτυπου για την υποστήριξη αναλογικής λήψης αποφάσεων, καθώς και αδυναμίες στην επικοινωνία κινδύνου. Η ασυνεπής εφαρμογή ταξιδιωτικών μέτρων μεταξύ χωρών διέκοψε τη διασυνοριακή κινητικότητα και ανέδειξε την ανάγκη για πιο συντονισμένες και τεκμηριωμένες προσεγγίσεις στη διαχείριση συμβάντων δημόσιας υγείας στις πύλες εισόδου. Συστάσεις Οι συστάσεις που προκύπτουν από την παρούσα διατριβή υπογραμμίζουν την ανάγκη ενίσχυσης του σχεδιασμού ετοιμότητας και των πλαισίων πολιτικής, της παραγωγής τεκμηρίων και της επιχειρησιακής ικανότητας στις πύλες εισόδου και στον τομέα των μεταφορών. Τα πλαίσια ετοιμότητας θα πρέπει να υιοθετούν ευέλικτο, οριζόντιο σχεδιασμό έκτακτης ανάγκης για όλους τους κινδύνους, με σαφή κατανομή ρόλων, αρμοδιοτήτων και νομικών εντολών σε επίπεδο PoE και εθνικών αρχών. Ο σχεδιασμός θα πρέπει να ενσωματώνει μηχανισμούς προσδιορισμού, πρόβλεψης και παρακολούθησης των αναγκών κλιμάκωσης δυνατοτήτων, βάσει επιδημιολογικών δεδομένων και προτύπων κυκλοφορίας και ταξιδιωτών. Η διατηρήσιμη ετοιμότητα μπορεί να υποστηριχθεί μέσω της διατήρησης της τεχνογνωσίας, των δυνατοτήτων και των δραστηριοτήτων του δικτύου της Κοινής Δράσης, διασφαλίζοντας τη συνέχεια στην ανάπτυξη καθοδήγησης, την εκπαίδευση και τις ασκήσεις, με ιδιαίτερη έμφαση σε λιγότερο ανεπτυγμένους τομείς μεταφορών. Η συστηματική αξιολόγηση του αντίκτυπου των Κοινών Δράσεων θα πρέπει να ενσωματώνεται από το στάδιο της υποβολής προτάσεων, με χρήση τυποποιημένων πλαισίων αξιολόγησης, δεικτών και πολυμεθοδολογικών προσεγγίσεων. Προτεραιότητα θα πρέπει να δοθεί στη συστηματική συλλογή και ανάλυση επιδημιολογικών δεδομένων που σχετίζονται με συμβάντα δημόσιας υγείας στον τομέα των μεταφορών, συμπεριλαμβανομένων δεδομένων που επιτρέπουν την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων σε μέσα μεταφοράς και σε επίπεδο PoE. Η τυποποιημένη αναφορά κρουσμάτων, η συμπεριφορική έρευνα σχετικά με τη συμμόρφωση και την αποδοχή των μέτρων, καθώς και μελέτες κοινωνικών και οικονομικών επιπτώσεων, είναι απαραίτητες. Τέλος, η επιχειρησιακή ετοιμότητα θα πρέπει να ενσωματώνει σχεδιασμό επιχειρησιακής συνέχειας, ώστε να διασφαλίζεται η διατήρηση βασικών λειτουργιών των μεταφορών και των PoE κατά τη διάρκεια υγειονομικών κρίσεων.