Η Ελληνική Δημόσια Διοίκηση (1990-2018): μετασχηματισμοί στις τομεακές πολιτικές και εγχειρήματα εξευρωπαϊσμού

Abstract

The modern state has had to face a number of challenges in recent decades, particularly after the oil crises of the 1970s. In this context, the scholarly debate has evolved very rapidly on the need to reorganise the administration of the state. Consequently, it not only changed the perception of how to organize, operate and implement policy, but sought to transform it through various approaches of either comprehensive reorganization (New Public Management, New Public Governance, New Public Service, New Weberian State, Public Value), or through the adoption of individual management approaches by mainly the private sector (Total Quality Management, Management by Objectives, Performance Management, Project Management, Change Management, e-Human Resources Management, Knowledge Management and Capability Management). During the same period, European integration process continued to evolve. These two factors, namely the evolution of the debate on management theories and the process of European integration, are the main areas of this analysis in the context of the Greek case study. Therefore, it seeks to study the possible influence that these processes may have on the level of state organization and sectoral policies, particularly focusing on aspects such as local government, policies for the administration and organization of health care, the administration and promotion of education executives, the transformation of the Greek state through the formation of new, modern administrative institutions, such as independent authorities, as well as the role of the above towards the administration and development of human resources in Greece. In order to carry out this critical analysis, the priorities as set and reflected through the legislative choices are studied in detail, as well as the impact of the latter, based on official data, during the period 1990-2018. The analytical study of these theoretical and institutional approaches, as well as of the legislative choices made, shows that on the one hand, significant steps have been made towards the adoption of various individual theoretical tools and approaches, while at times there has been a significant influence of the Europeanisation process. However, it is not clear that the Greek state has chosen a particular direction, due to the fragmented nature of the regulations chosen in several cases. Finally, despite the important steps taken, the reform example cases under study show that the adoption of modern administrative practices and the proposals of the Europeanisation process are not always panacea for the permanent solution of long term existing problems in each and every case.

Το σύγχρονο κράτος κλήθηκε να αντιμετωπίσει μια σειρά από προκλήσεις κατά τις τελευταίες δεκαετίες, ιδιαίτερα μετά τις πετρελαϊκές κρίσεις της δεκαετίας του 1970. Σε αυτό το πλαίσιο, η επιστημονική συζήτηση εξελίχθηκε πολύ γρήγορα για την ανάγκη αναδιάταξης της οργάνωσης και της διοίκησης του κράτους. Συνακόλουθα, δεν άλλαξε μόνο η αντίληψη για τον τρόπο οργάνωσης, λειτουργίας και άσκησης πολιτικής, αλλά επιδιώχθηκε να μετασχηματιστεί μέσα από διάφορες προσεγγίσεις είτε συνολικής αναδιάταξης (Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ, Νέα Δημόσια Διακυβέρνηση, Νέα Δημόσια Υπηρεσία, Νέο Βεμπεριανό Κράτος, Δημόσια Αξία) είτε μέσα από την υιοθέτηση επί μέρους προσεγγίσεων διοίκησης από τον ιδιωτικό κυρίως τομέα (Διοίκηση Ολικής Ποιότητας, Διοίκηση μέσω Στόχων, Διοίκηση της Απόδοσης, Διοίκηση Έργου, Διοίκηση Αλλαγής, Ηλεκτρονική Διοίκηση Ανθρώπινου Δυναμικού, Διοίκηση της Γνώσης και Διοίκηση Ικανοτήτων). Κατά την ίδια περίοδο εξελίσσεται η πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Αυτοί οι δύο παράγοντες, δηλαδή η εξέλιξη της συζήτησης για τις διοικητικές θεωρίες και η διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, αποτελούν βασικά πεδία της παρούσας μελέτης στο πλαίσιο μελέτης της ελληνικής περίπτωσης. Συνεπώς, επιδιώκεται να μελετηθεί η πιθανή επιρροή που μπορεί να έχουν οι συγκεκριμένες διεργασίες σε επίπεδο οργάνωσης του κράτους και τομεακών πολιτικών, εστιάζοντας ιδιαίτερα σε τομείς, όπως η τοπική αυτοδιοίκηση, η διοίκηση και οργάνωση της υγείας, η διοίκηση και ανάδειξη στελεχών εκπαίδευσης, ο μετασχηματισμός του ελληνικού κράτους μέσα από την συγκρότηση νέων, σύγχρονων θεσμών διοίκησης, όπως οι ανεξάρτητες αρχές, καθώς επίσης και ο ρόλος που έχουν τα ανωτέρω προς τη διοίκηση και ανάπτυξη ανθρώπινου δυναμικού στην Ελλάδα. Για τις ανάγκες πραγματοποίησης της συγκεκριμένης κριτικής ανάλυσης μελετώνται αναλυτικά οι εκάστοτε προτεραιότητες όπως τίθενται και αποτυπώνονται μέσα από τις νομοθετικές επιλογές, καθώς και ο αντίκτυπος που έχουν οι τελευταίες, με βάση τα επίσημα στοιχεία, κατά τη χρονική περίοδο 1990-2018. Η αναλυτική μελέτη των εν λόγω θεωρητικών και θεσμικών προσεγγίσεων, καθώς και των εκάστοτε νομοθετικών επιλογών δείχνει ότι αφενός έγιναν σημαντικά βήματα υιοθέτησης διάφορων επί μέρους θεωρητικών εργαλείων και προσεγγίσεων και αφετέρου κατά περιόδους υπήρξε σημαντική επιρροή της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Εντούτοις, διαφαίνεται ότι το ελληνικό κράτος δεν ακολούθησε μία συγκεκριμένη κατεύθυνση με μακροπρόθεσμο σχεδιασμό, λόγω της αποσπασματικότητας των ρυθμίσεων που επιλέχθηκαν σε πολλές περιπτώσεις. Τέλος, παρά τα σημαντικά βήματα που έγιναν, τα παραδείγματα δείχνουν ότι η υιοθέτηση των σύγχρονων διοικητικών πρακτικών και των προταγμάτων της διαδικασίας του εξευρωπαϊσμού δεν αποτελούν πάντοτε πανάκεια για την ενιαία επίλυση χρόνιων προβλημάτων σε όλες τις περιπτώσεις.