Η διαχείριση των οικονομικών συνεπειών της πανδημίας του Covid-19 και η Ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση

Abstract

The COVID-19 pandemic was a global health crisis caused by the new SARS-CoV-2 coronavirus. It first appeared in Yuhan, China, in December 2019 and spread rapidly around the world, leading to widespread illness, significant mortality and widespread social disruption. The pandemic had a profound impact on national economies in various dimensions leading to economic contraction as many businesses closed or operated at reduced capacity due to lockdowns and social distancing measures. In summary, pandemic COVID-19 led to a multifaceted economic crisis with far-reaching consequences for national economies. The recovery process has been uneven, with ongoing challenges and opportunities for economic transformation and resilience building. As a consequence, already by 2020, economic data reported by EU Member States showed a picture of economic recession, which was further exacerbated due to the first curfew measures against the spread of the COVID-19 pandemic, also known as lockdown. These measures, taken at national level by almost the entire global community, had a direct negative impact on the global economy, and particularly as far as the Eurozone Member States were concerned, made it difficult to meet the fiscal requirements of the Economic and Monetary Union (EMU). Some of these countries had already experienced difficulties in the Eurozone crisis that the EU had faced in the previous decade and found themselves with high accumulated public debt, notably Greece and Italy. Alongside this, several other countries were struggling to keep their annual expenditure balanced, such as France and Spain. In addition, unemployment rates in several countries were high, for example in Greece and Spain even before the pandemic began. The European Union (EU) implemented a number of measures to address the economic impact of COVID-19. These measures were designed to provide immediate relief, support economic recovery and strengthen long-term resilience. The adoption of NextGenerationEU and the activation of the escape clause, together with the other measures adopted such as the Monetary Policy Measures and the SURE programme have brought about significant changes in the EU's economic governance, reflecting a more integrated and coordinated approach to managing financial crises and promoting long-term resilience. These changes, which differentiate the EU's economic governance into that before the onset of the pandemic and that after the pandemic, are the research focus of this thesis. The aim of the dissertation is to understand why European institutions responsible for the economic governance of the EU, a product of time and external shocks, have been submitted to changes as a product of internal sequences and external shock. Essentially, the economic shock was the agent of change, as the EU has managed the crisis in a different fashion from the previous ones. From a broader examination of the research question, a set of sub-questions of relevance emerge such as: why did this management emerge? why were certain policies chosen; what lasting effects has it had; is it linked to previous trends within the EU? Does it create a new model of governance? What emerges from the analysis is the perception of uncertainty that existed among European actors at the time, which is linked to the exogenous nature of the shock. If the Eurozone crisis could be seen as the direct result of the already existing endogenous malfunctions of the European monetary system of which the Member States were partly aware, having put them in place, the external impact of the Covid-19 pandemic significantly increased the perception of uncertainty and instability. The sense of collective identification was essentially fostered by the common a-threat that all countries had to face, recreating a kind of community identity that was virtually non-existent during the Eurozone crisis. Compared to the Eurozone crisis where national perceptions dominated the definition of European policy-making, during the Covid-19 pandemic the Member States recognised their interdependence and the need for coordination under the Commission. The sense of common understanding of the nature of the pandemic and the nature of the threat among Member States led to constant calls for European solidarity, resulting in concrete activities to extend European risk and burden sharing. However, the moment when Member States were faced with the pandemic was an important element of the economic management of the pandemic. As the analysis has shown, depending on the type of economic situation in which they found themselves at the onset of the pandemic, three main groups of Member States emerged, each with a different starting point for managing the crisis. The common decision to manage the pandemic was the result of a compromise between the dominant positions put forward. However, the compromise was successful as it was recognised that what was at stake was solidarity and cooperation.

Η πανδημία του COVID-19 ήταν μια παγκόσμια υγειονομική κρίση που προκλήθηκε από τον νέο κορονοϊό SARS-CoV-2. Εμφανίστηκε για πρώτη φορά στο Yuhan της Κίνας τον Δεκέμβριο του 2019 και εξαπλώθηκε γρήγορα σε όλο τον κόσμο, οδηγώντας σε εκτεταμένη διασπορά της ασθένειας, σημαντική θνησιμότητα και σημαντική κοινωνική αναστάτωση σχεδόν σε όλες τις χώρες του κόσμου. Η πανδημία είχε βαθιές επιπτώσεις στις εθνικές οικονομίες σε διάφορες διαστάσεις οδηγώντας σε οικονομική συρρίκνωση, καθώς πολλές επιχειρήσεις έκλεισαν ή λειτούργησαν με μειωμένη δυναμικότητα λόγω της απαγόρευσης λειτουργίας και των μέτρων κοινωνικής αποστασιοποίησης. Συνοπτικά, η πανδημία COVID-19 οδήγησε σε μια πολύπλευρη οικονομική κρίση με εκτεταμένες συνέπειες για τις εθνικές οικονομίες. Η διαδικασία ανάκαμψης ήταν άνιση, με συνεχιζόμενες προκλήσεις και ευκαιρίες για τον οικονομικό μετασχηματισμό και την οικοδόμηση ανθεκτικότητας. Κατά συνέπεια, ήδη από το 2020, τα οικονομικά στοιχεία που ανέφεραν τα κράτη μέλη της ΕΕ έδειχναν μια εικόνα οικονομικής ύφεσης, η οποία επιδεινώθηκε περαιτέρω λόγω των πρώτων μέτρων απαγόρευσης κυκλοφορίας κατά της εξάπλωσης της πανδημίας COVID-19, γνωστά και ως lockdown. Τα μέτρα αυτά, τα οποία ελήφθησαν σε εθνικό επίπεδο από το σύνολο σχεδόν της παγκόσμιας κοινότητας, είχαν άμεσο αρνητικό αντίκτυπο στην παγκόσμια οικονομία και, ιδίως όσον αφορά στα κράτη μέλη της Ευρωζώνης, δυσχέραιναν την εκπλήρωση των δημοσιονομικών απαιτήσεων της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ). Ορισμένες από αυτές τις χώρες είχαν ήδη αντιμετωπίσει δυσκολίες κατά την κρίση της Ευρωζώνης που αντιμετώπισε η ΕΕ την προηγούμενη δεκαετία και βρέθηκαν με υψηλό συσσωρευμένο δημόσιο χρέος, ιδίως χώρες όπως η Ελλάδα και η Ιταλία. Παράλληλα, αρκετές άλλες χώρες αγωνίζονταν να διατηρήσουν τις ετήσιες δαπάνες τους ισορροπημένες, όπως η Γαλλία και η Ισπανία. Επιπλέον, τα ποσοστά ανεργίας σε αρκετές χώρες ήταν υψηλά, για παράδειγμα στην Ελλάδα και την Ισπανία, ακόμη και πριν από την έναρξη της πανδημίας. Άλλες χώρες, ιδιαίτερα στο βορρά της Ευρώπης είδαν τις οικονομίες τους να παρουσιάζουν ανθεκτικότητα απέναντι στις επιπτώσεις της πανδημίας, ενώ είχαν ως ενισχυτικό ένα σταθερό δημοσιονομικό πλαίσιο. Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) εφήρμοσε μια σειρά μέτρων για την αντιμετώπιση των οικονομικών επιπτώσεων του COVID-19. Τα μέτρα αυτά σχεδιάστηκαν για να παράσχουν άμεση ανακούφιση, να στηρίξουν την οικονομική ανάκαμψη και να ενισχύσουν τη μακροπρόθεσμη ανθεκτικότητα. Η υιοθέτηση του NextGenerationEU και η ενεργοποίηση της ρήτρας διαφυγής, μαζί με τα άλλα μέτρα που υιοθετήθηκαν, όπως τα μέτρα νομισματικής πολιτικής και το πρόγραμμα SURE, επέφεραν σημαντικές αλλαγές στην οικονομική διακυβέρνηση της ΕΕ, αντανακλώντας μια πιο ολοκληρωμένη και συντονισμένη προσέγγιση για τη διαχείριση των χρηματοπιστωτικών κρίσεων και την προώθηση της μακροπρόθεσμης ανθεκτικότητας. Αυτές οι αλλαγές, οι οποίες διαφοροποιούν την οικονομική διακυβέρνηση της ΕΕ σε εκείνη πριν από την έναρξη της πανδημίας και σε εκείνη μετά την πανδημία, αποτελούν το ερευνητικό επίκεντρο της παρούσας διατριβής. Στόχος της διατριβής είναι να κατανοήσει γιατί οι ευρωπαϊκοί θεσμοί που είναι υπεύθυνοι για την οικονομική διακυβέρνηση της ΕΕ, προϊόντος του χρόνου και των εξωτερικών κλυδωνισμών, έχουν υποστεί αλλαγές ως προϊόν εσωτερικών αλληλουχιών και εξωτερικών κλυδωνισμών. Ουσιαστικά, το οικονομικό σοκ που επήλθε από την πανδημία, λόγω της φύσης του ήταν παράγοντας αλλαγής, καθώς η ΕΕ διαχειρίστηκε την κρίση με διαφορετικό τρόπο από τις προηγούμενες κρίσεις, όπως η μεταναστευτική. Από την ευρύτερη εξέταση του ερευνητικού θέματος προέκυψαν μια σειρά από επιμέρους ερωτήματα όπως: Γιατί προέκυψε η συγκεκριμένη οικονομική διαχείριση; Γιατί επιλέχθηκαν συγκεκριμένες πολιτικές; Τι μόνιμες επιπτώσεις είχε; συνδέεται με προηγούμενες τάσεις στην ΕΕ; Δημιουργεί ένα νέο μοντέλο διακυβέρνησης; Αυτό που προκύπτει από την ανάλυση είναι η αντίληψη της αβεβαιότητας που υπήρχε μεταξύ των ευρωπαίων φορέων εκείνη την εποχή, η οποία συνδέεται με την εξωγενή φύση του σοκ. Αν η κρίση της ευρωζώνης θα μπορούσε να θεωρηθεί ως το άμεσο αποτέλεσμα των ήδη υπαρχουσών ενδογενών δυσλειτουργιών του ευρωπαϊκού νομισματικού συστήματος, τις οποίες τα κράτη μέλη είχαν εν μέρει συνειδητοποιήσει, αφού τις είχαν θέσει σε εφαρμογή, ο εξωτερικός αντίκτυπος της πανδημίας Covid-19 αύξησε σημαντικά την αντίληψη της αβεβαιότητας και της αστάθειας. Το αίσθημα συλλογικής ταύτισης ενισχύθηκε ουσιαστικά από την κοινή απειλή που είχαν να αντιμετωπίσουν όλες οι χώρες, αναδημιουργώντας ένα είδος κοινοτικής ταυτότητας που ήταν ουσιαστικά ανύπαρκτο κατά τη διάρκεια της κρίσης της Ευρωζώνης. Σε σύγκριση με την κρίση της Ευρωζώνης, όπου οι εθνικές αντιλήψεις κυριαρχούσαν στον καθορισμό της ευρωπαϊκής πολιτικής, κατά τη διάρκεια της πανδημίας του Covid-19 τα κράτη μέλη αναγνώρισαν την αλληλεξάρτησή τους και την ανάγκη συντονισμού υπό την Επιτροπή. Η αίσθηση της κοινής κατανόησης της φύσης της πανδημίας και της φύσης της απειλής μεταξύ των κρατών μελών οδήγησε σε συνεχείς εκκλήσεις για ευρωπαϊκή αλληλεγγύη, με αποτέλεσμα συγκεκριμένες δραστηριότητες για την επέκταση του ευρωπαϊκού καταμερισμού κινδύνων και βαρών. Ωστόσο, η στιγμή που τα κράτη μέλη βρέθηκαν αντιμέτωπα με την πανδημία αποτέλεσε σημαντικό στοιχείο της οικονομικής διαχείρισης της πανδημίας. Όπως έδειξε η ανάλυση, ανάλογα με το είδος της οικονομικής κατάστασης στην οποία βρίσκονταν κατά την έναρξη της πανδημίας, προέκυψαν τρεις κύριες ομάδες κρατών μελών, η καθεμία με διαφορετική αφετηρία για τη διαχείριση της κρίσης. Η κοινή απόφαση για τη διαχείριση της πανδημίας ήταν το αποτέλεσμα ενός συμβιβασμού μεταξύ των κυρίαρχων θέσεων που διατυπώθηκαν. Ωστόσο, ο συμβιβασμός ήταν επιτυχής, καθώς αναγνωρίστηκε ότι αυτό που διακυβεύονταν ήταν η αλληλεγγύη και η συνεργασία.