Το θεσμικό πλαίσιο της δημόσιας υγείας την περίοδο 1981-2021

Abstract

In European countries, as in Greece, health policy planning precedes institutional and legislative interventions. The aim of the thesis was, on the one hand, to record the frequent legislative changes in health policies during the period 1981 to 2021 and, on the other hand, to highlight any common policy on major public health issues. In addition, the dissertation aims to highlight the reasons that prioritised the legislative regulations under consideration, as well as to investigate the factors that influenced them. For the needs of the research, the institutional framework of health in Greece was studied, and then the questions were developed, focusing on issues of public health and the legislative framework of health in our country. A pilot study was initially conducted to test the questionnaire, ensure comprehension, and identify any problems in its content or in the wording of the questions. The primary data were collected from key actors in health policymaking in Greece. Specifically, the population of the qualitative survey consisted of 60 individuals. More specifically, this included 20 former ministers and deputy ministers of health, 20 institutional actors and staff members of the Ministry of Health, and 20 members of the Legislative Committees. The response rate of the respondents was 75% (60/80). The secondary data were collected by the Department of Parliamentary Archives of the Hellenic Parliament. Forty volumes of minutes of the relevant Parliamentary Committee for the period 1981 to 2021 were studied. Analysing the answers of the respondents and studying the health reforms before and after the implementation of the memoranda in Greece, it is clear that most of the bills provided for the improvement and modernisation of the health system. The establishment of the EOPYY, the reconstruction of primary health care, the legislative interventions to reduce harmful health factors, the operation of the electronic health record, and telemedicine, along with its extension to the recent effort for the digital transformation of health, are among the most important legislative regulations passed during the period 1981 to 2021. There were, however, dozens of legislative initiatives that could not be completed, mainly due to the economic weaknesses the country was facing. The reasoning behind the failure of a draft law is multifactorial and is inextricably linked to the frequent changes in the leadership of the Ministry of Health, as the political environment was constantly changing. The average length of stay for health ministers in the leadership of the Ministry, during the period under study, was 16.6 months. Political direction, however, does not only change when the government changes; it can even be modified due to government restructuring. Draft health laws and action plans should be structured according to the principles of Better Legislation. The health reform framework should be clearly oriented towards achieving efficiency, universality, accessibility, and equity in health and should be reformed to meet the health needs of the population by geographical region. Our era is marked by radical changes in lifestyles and new public health challenges, such as the climate crisis and the demographic issue. Demographic changes are a complex and highly relevant problem, as they jeopardise development prospects and social cohesion. The demographic issue needs to be tackled immediately; otherwise, population ageing will have serious consequences for the composition of the population. The new form of political leadership must be based on policy coordination and synergies between the relevant ministries, local government, academia, and civil society. The inclusion of citizens in legislative proposals is achieved through the process of public consultation, as well as through their representation in the process of listening to extra-parliamentary bodies during the meetings of the relevant parliamentary committee. The active participation of civil society in the public sphere and its involvement in decision-making strengthens the institution of democracy.

Στα ευρωπαϊκά κράτη, ομοίως και στην Ελλάδα, ο σχεδιασμός των πολιτικών υγείας προηγείται των θεσμικών και νομοθετικών παρεμβάσεων. Σκοπό της διδακτορικής διατριβής αποτέλεσε, αφενός, η καταγραφή των συχνών νομοθετικών αλλαγών στις πολιτικές υγείας, κατά την περίοδο 1981 έως 2021 και αφετέρου η ανάδειξη τυχόν κοινής πολιτικής σε μείζονα ζητήματα δημόσιας υγείας. Επιπλέον, αντικείμενο της διατριβής αποτελεί η ανάδειξη των αιτιών που προτεραιοποίησαν τις υπό εξέταση νομοθετικές ρυθμίσεις, καθώς και η διερεύνηση των παραγόντων που τις επηρέασαν. Για τις ανάγκες της έρευνας, μελετήθηκε το θεσμικό πλαίσιο της υγείας στην Ελλάδα και ακολούθως καταρτίστηκαν οι ερωτήσεις, οι οποίες επικεντρώθηκαν σε ζητήματα της δημόσιας υγείας και του νομοθετικού πλαισίου της υγείας της χώρας μας. Αρχικά, διεξήχθη πιλοτική μελέτη, ώστε να ελεγχθεί το ερωτηματολόγιο και να διασφαλιστεί η κατανόηση του και ο εντοπισμός τυχόν προβλημάτων στο περιεχόμενό του ή κατά τη διατύπωση των ερωτημάτων. Τα πρωτογενή δεδομένα συλλέχθηκαν από σημαντικούς δρώντες για τη χάραξη των πολιτικών της υγείας στην Ελλάδα. Συγκεκριμένα, ο πληθυσμός της ποιοτικής έρευνας αποτελείται από 60 άτομα. Αναλυτικότερα, ο πληθυσμός αποτελείται από 20 πρώην υπουργούς και υφυπουργούς υγείας, 20 θεσμικούς παράγοντες και επιτελικά στελέχη του Υπουργείου Υγείας και 20 μέλη των Νομοπαρασκευαστικών Επιτροπών. Το ποσοστό ανταπόκρισης των ερωτώμενων ήταν 75% (60/80). Η περίοδος αποστολής και συλλογής των ερωτηματολογίων της έρευνας διήρκησε 13 μήνες. Τα δευτερογενή δεδομένα συλλέχθηκαν από το Τμήμα Κοινοβουλευτικών Αρχείων της Βουλής των Ελλήνων. Μελετήθηκαν 40 τόμοι πρακτικών της αρμόδιας Κοινοβουλευτικής Επιτροπής της περιόδου 1981 έως 2021. Αναλύοντας τις απαντήσεις των ερωτώμενων και παράλληλα μελετώντας τις μεταρρυθμίσεις για την υγεία, πριν αλλά και μετά την εφαρμογή των μνημονίων στην Ελλάδα, απορρέει το γεγονός ότι τα περισσότερα νομοσχέδια προέβλεπαν στη βελτίωση και τον εκσυγχρονισμό του συστήματος υγείας. Η σύσταση του ΕΟΠΥΥ, η ανασυγκρότηση της πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας, οι νομοθετικές παρεμβάσεις για τη μείωση των βλαπτικών παραγόντων υγείας, η λειτουργία του ηλεκτρονικού φακέλου υγείας, η τηλεϊατρική με επέκταση αυτής την πρόσφατη προσπάθεια για τον ψηφιακό μετασχηματισμό της υγείας, αποτελούν μια σειρά από τις σημαντικότερες νομοθετικές ρυθμίσεις που ψηφίστηκαν κατά την περίοδο 1981 έως 2021. Υπήρξαν, ωστόσο, δεκάδες νομοθετικές πρωτοβουλίες, οι οποίες δεν κατέστη δυνατόν να ολοκληρωθούν, εξαιτίας κυρίως των οικονομικών αδυναμιών που αντιμετώπιζε η χώρα. Η μη ψήφιση ενός σχεδίου νόμου έχει πολυπαραγοντική αιτιολογία και συνδέεται άρρηκτα με τις συχνές αλλαγές στην ηγεσία του Υπουργείου Υγείας, καθώς το πολιτικό περιβάλλον καθίσταται συνεχώς μεταβαλλόμενο. Ο μέσος όρος παραμονής των υπουργών υγείας στην ηγεσία του Υπουργείου, κατά την περίοδο 1981-2021 ήταν 16,6 μήνες. Η πολιτική κατεύθυνση, ωστόσο, δεν μεταβάλλεται μόνο όταν αλλάζει η Κυβέρνηση, μπορεί να τροποποιηθεί ακόμη και λόγω κυβερνητικής αναδόμησης. Τα σχέδια νόμων και τα σχέδια δράσεων για την υγεία πρέπει να είναι δομημένα σύμφωνα με τις αρχές της Καλής Νομοθέτησης. Το μεταρρυθμιστικό πλαίσιο της υγείας επιβάλλεται να έχει σαφή προσανατολισμό με σκοπό την επίτευξη της αποδοτικότητας, της καθολικότητας, της προσβασιμότητας και της ισότητας στην υγεία και να είναι αναμορφωμένο, ώστε να καλύπτονται οι ανάγκες υγείας του πληθυσμού, ανά γεωγραφική περιφέρεια. Η εποχή μας σηματοδοτείται από ριζικές αλλαγές στον τρόπο ζωής και από νέες προκλήσεις για τη δημόσια υγεία, όπως η κλιματική κρίση και το δημογραφικό ζήτημα. Οι δημογραφικές μεταβολές είναι ένα πολυσύνθετο και εξόχως σημαντικό πρόβλημα, καθώς θέτουν σε κίνδυνο την αναπτυξιακή προοπτική και την κοινωνική συνοχή. Το δημογραφικό ζήτημα χρήζει άμεσης αντιμετώπισης, ειδάλλως, η πληθυσμιακή γήρανση θα επιφέρει σοβαρότατες συνέπειες στην πληθυσμιακή σύνθεση. Η νέα μορφή πολιτικής ηγεσίας πρέπει να βασίζεται στη συνδιαμόρφωση των πολιτικών και τις συνέργειες μεταξύ των συναρμόδιων υπουργείων, της τοπικής αυτοδιοίκησης, της ακαδημαϊκής κοινότητας και των πολιτών. Η συμπερίληψη των πολιτών στις νομοθετικές προτάσεις, επιτυγχάνεται μέσω της διαδικασίας της δημόσιας διαβούλευσης, καθώς και μέσω της εκπροσώπησής τους στη διαδικασία της ακρόασης των εξωκοινοβουλευτικών φορέων κατά τις συνεδριάσεις της αρμόδιας Κοινοβουλευτικής Επιτροπής. Η ενεργός συμμετοχή των πολιτών στα κοινά και η συμπερίληψη τους στη λήψη αποφάσεων ενισχύει τον θεσμό της Δημοκρατίας.