Η εφαρμογή του Γενικού Απαλλακτικού Κανονισμού της Ε.Ε. για τις κρατικές ενισχύσεις

Abstract

The smooth and healthy functioning of the internal market is one of the main priorities of the European Union. A key pillar for ensuring this functioning is the Competition policy, especially the system for monitoring state aid. At the center of this system lies the General Block Exemption Regulation, which was the culmination of the reform of the state aid system in 2013.Considering the lack of analysis and literature on this regulation, this dissertation attempts to analyze its evolution over time in relation to previous sector-specific block exemption regulations and the previous General Block Exemption Regulation, its relationship with the respective guidelines and basic principles that shaped its application conditions. The dissertation starts with a retrospective look at the Commission's efforts to issue a directly applicable regulation that would allow the implementation of Article 109 of the Treaty on the Functioning of the European Union without following the notification procedure of Article 108(3) and the impact this had on the state aid control system. This led gradually to the issuance of the GBER 800 as the first general block exemption regulation by category, albeit with limited scope. The analysis then moves to the current block exemption regulation, which was based on expanding its scope compared to existing regulations, simplifying compatibility requirements for flexibility in Member States for limited impact measures, ensuring security with specific transparency and monitoring provisions. Additionally, it records the regulation's evolution through its amendments, along with the "next steps" chapter indicating the Commission's orientation towards a regulation aligning with internal market requirements and serving promoted policies. The dissertation further touches upon the regulation's scope and exceptions, emphasizing how its scope is restricted by the Council's authorization to exclude specific aid categories from the Article 108 notification procedure. It also introduces budget limitations for the first time in defining the regulation's scope based on the measure's budget. These restrictions led to the necessity of evaluating high-budget aid schemes to assess their effectiveness and modify them if they do not achieve their intended goals. This was applied in Greece to the Development Law schemes. Subsequent sections delve into the specific categories of aid and associated guidelines to better understand the regulation's requirements and limitations. Extensive use of court decisions forms the basis for the Commission's practices and the regulation's demands. Comparisons with the abolished block exemption regulation provisions help track the Commission's evolving standpoint. This part is the most detailed as the Commission gradually expanded the exempted aid categories based on gained experience.

Η ομαλή και υγιής λειτουργία της εσωτερικής αγοράς αποτελεί μία από τις βασικές προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Βασικός πυλώνας για τη διασφάλιση αυτής της λειτουργίας αποτελεί και η πολιτική του Ανταγωνισμού και ειδικότερα το σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων. Στο επίκεντρο αυτού του συστήματος βρίσκεται ο διευρυμένος Γενικός Απαλλακτικός Κανονισμός, οποίος αποτέλεσε το επιστέγασμα της μεταρρύθμισης του συστήματος κρατικών ενισχύσεων το 2013. Λαμβάνοντας υπόψη την έλλειψη αναλύσεων και βιβλιογραφίας για τον εν λόγω κανονισμό, η συγκεκριμένη διατριβή προσπάθησε να κάνει μία ανάλυση αυτού παρουσιάζοντας την εξέλιξή του διαχρονικά σε σχέση με τους προηγούμενους τομεακούς απαλλακτικούς κανονισμούς και τον προηγούμενο Γενικό Απαλλακτικό Κανονισμό, τη σχέση του με τις αντίστοιχες κατευθυντήριες γραμμές και τις βασικές αρχές, οι οποίες και διαμόρφωσαν τις προϋποθέσεις εφαρμογής του. Η διατριβή ξεκινάει με μία αναδρομή στην προσπάθεια της Επιτροπής για την έκδοση ενός άμεσα εφαρμοστέου κανονισμού που θα επέτρεπε την εφαρμογή του άρθου109 της ΣΛΕΕ χωρίς να εφαρμόζεται η διαδικασία κοινοποίησης του άρθρου 108 παρ. 3 της ΣΛΕΕ και τις επιπτώσεις που αυτή η προσπάθεια είχε στο σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων. Στο πλαίσιο αυτό η ανάγκη μείωσης του διαχειριστικού φόρτου και η απαίτηση αποτελεσματικότερης διαχείρισης που οδήγησαν σταδιακά, από την έκδοση τομεακών απαλλακτικών κανονισμών, στην έκδοση του Γ.Κ.Α.Κ. 800 ως πρώτου γενικού απαλλακτικού κανονισμού κατά κατηγορία, με περιορισμένο όμως εύρος εφαρμογής. Ακολουθεί η ανάλυση του ισχύοντος απαλλακτικού κανονισμού, η σύνταξη του οποίου βασίστηκε στο τρίπτυχο επέκταση του πεδίου εφαρμογής του έναντι των υφιστάμενων κανονισμών, απλούστευση των απαιτήσεων συμβατότητας ώστε να επιτυγχάνεται ευελιξία στα κράτη μέλη για μέτρα ενίσχυσης περιορισμένου αντικτύπου και ασφάλεια με ειδικές πρόνοιες διαφάνειας και παρακολούθησης. Στο ίδιο τμήμα καταγράφηκε η εξέλιξή του κανονισμού μέσω των τροποποιήσεών του, σε συνδυασμό με το τελευταίο κεφάλαιο που αφορά στα «επόμενα βήματα» καθιστά σαφές τον προσανατολισμό της Επιτροπής προς έναν Κανονισμό που προσαρμόζεται στις απαιτήσεις της εσωτερικής αγοράς, υπηρετώντας τις προωθούμενες πολιτικές. Αρχικά γίνεται αναφορά στο πεδίο εφαρμογής του Κανονισμού και αναλύονται οι εξαιρέσεις από αυτό. Πρέπει να διευκρινιστεί ότι το πεδίο εφαρμογής περιορίζεται από την εξουσιοδότηση που έχει χορηγήσει το Συμβούλιο στην Επιτροπή να εξαιρεί συγκεκριμένες κατηγορίες ενισχύσεων από τη διαδικασία κοινοποίησης του άρθρου 108. Επίσης είναι η πρώτη φορά που το πεδίο εφαρμογής ενός κανονισμού περιορίζεται από τον προϋπολογισμό του μέτρου. Για το σκοπό αυτό υφίσταται η απαίτηση για αξιολόγηση καθεστώτων ενίσχυσης σημαντικού προϋπολογισμού, ώστε να αξιολογείται η αποτελεσματικότητά τους και να τροποποιούνται εφόσον δεν επιτυγχάνονται οι στόχοι του σχεδιασμού. Στην Ελλάδα αυτό εφαρμόστηκε στα καθεστώτα του Αναπτυξιακού Νόμου. Στη συνέχεια γίνεται μία προσπάθεια βιβλιογραφικής και πρακτικής ανάλυσης των λοιπών προϋποθέσεων απαλλαγής όπως η τήρηση λοιπών διατάξεων της Συνθήκης, τα όρια κοινοποίησης η υπέρβαση των οποίων οδηγεί στην ανάκληση τους ευεργετήματος της απαλλαγής, η διασφάλιση χαρακτήρα κινήτρου για την ενίσχυση, η σώρευση των ενισχύσεων για την αποφυγή υπερβολικής στρέβλωσης, η απαίτηση για δεδομένες εντάσεις ενίσχυσης ώστε να διατηρείται η αναλογικότητα και η απαίτηση για δημοσίευση και διαφάνεια. Οφείλω να επισημάνω ότι οι προβλεπόμενες διαδικασίες δημοσίευσης προς εξυπηρέτηση της διαφάνειας ενέχουν πλέον ισχύ κανόνα συμβατότητας αυξάνοντας σημαντικά το διοικητικό φόρτο για τις χορηγούσες αρχές και τα κράτη μέλη, καθώς το όριο για δημοσίευση ανέρχεται στα 100.000 €, ποσό χαμηλότερο και από μη ενίσχυση ήσσονος σημασίας που θεωρείται ότι δεν θίγει τον ανταγωνισμό. Στο ίδιο πνεύμα κινείται και η ανάλυση των τμημάτων που αφορούν στην παρακολούθηση, όπου όμως η εφαρμογή τους δεν επηρεάζει άμεσα τη συμβατότητα των ενισχύσεων. Στο επόμενο τμήμα αναλύονται οι ειδικές κατηγορίες ενισχύσεων. Στο συγκεκριμένο τμήμα έγινε εκτεταμένη ανάλυση των αντίστοιχα εφαρμοζόμενων κατευθυντηρίων γραμμών, ώστε να γίνουν πιο κατανοητές οι απαιτήσεις και οι περιορισμοί που θέτει ο κανονισμός. Για τον ίδιο λόγω γίνεται εκτεταμένη χρήση αποφάσεων των δικαστηρίων, καθώς αποτελούν τη βάση για την εφαρμοζόμενη πρακτική της Επιτροπής στη λήψη των αποφάσεων και άρα τη βάση για τις απαιτήσεις του κανονισμού. Επίσης γίνεται σύγκριση με τις αντίστοιχες πρόνοιες του καταργούμενου απαλλακτικού κανονισμού, ώστε να υπάρχει αντίληψη στην εξέλιξη της θεώρησης της Επιτροπής . Το συγκεκριμένο τμήμα είναι το πιο εκτεταμένο καθώς σταδιακά η Επιτροπή διεύρυνε τις απαλλασσόμενες κατηγορίες ενισχύσεων ανάλογα με την εμπειρία που αποκτούσε.