E-government as technopolitics: digital technology and state transformation in Greece

Abstract

In this dissertation I focus on the relation between modern states and technology. My main research question concerns the ontological nature of state formation and state power investigated from the perspective of the technical materialities that performthem. My research is further focused on the case of the Greek state and its digital transformation through the development of e-government projects. I argue that such projects are not politically neutral technical interventions, but are imbued withpolitics. E-government is portrayed, then, as a form of the technopolitics of state transformation. Initially, I try to open the space in state theory for new understandings of statehood, that bring to the fore its sociotechnical nature. I attempt such an intervention in state theory by reverse-engineering and reassembling the state with the help of Science and Technology Studies (STS) insights. The idea of the state as a coherent and self-standing macro-actor is challenged, through showing how states are assembled, ordered and stabilized by sociotechnical materialities, that constitute an integral part of their ways of being. States should be grasped as inherently technoscientific effects of processes, practices and sociotechnical arrangements that endow them with particular forms and powers. To paraphrase Machiavelli’s description of the state as a centaur that is half man, half beast, I would argue that modern states are half man, half machines or, more accurately, half man, half information systems. Systems analysis and systems management are shown to comprise the origins of that sociotechnical transformation of states that nowadays goes by the name of e-government. Most of the structural, organizational and technical changes that e-government strategies aim at can be found in the visions and practices of the systems approach, as developed in post-war liberal democracies. Most prominent among them is, of course, the use of ICTs in administrative and governing processes. The transformations induced by e-government projects are further analyzed in terms of their effects on different facets of modern states. Intra-governmental processes, inter-governmental relations and government to citizens relationships are being drastically reconfigured with the help of various ICTs. E-government is described as a sociotechnical and technomanagerial assemblage that shifts and transmogrifies many dimensions of the modern state. E-government is, therefore, shown to be a project for reinventing governing arrangements and restructuring the state. The case of the Greek state’s digital transformation is initially explored through the policy documents on e-government. A technopolitical effort is taking place under the name of e-government, aimed at moving away from the Greek state’s centralized, regimented and monolithic administrative tradition, so as to relate it to society in sociotechnically mediated ways and to equip it with new technpolitical apparatuses. The latter would enhance its governing, policy-making, and policy-implementing powers. This is to be achieved by struggling to make strong institutional centers, by developing large, horizontal information systems and by reordering state space, in order to establish a more integrated spatial formation. My empirical research focuses on three case studies of recent e-government projects; the Interoperability Center (IC), the G-cloud Infrastructure and the E-prescription system. My emphasis is on the sociotechnical affordances of the ICTs deployed in each particular case. I try to grasp the technopolitics involved in them and the state effects they bring about in terms of state-building and governing processes. In the case of the IC, due to the specific software architecture that is deployed, the state is broken down into small information units and is then reassembled taking the form of a system of modular centralization. Much of its power and ability to become a macro-actor is derived from its modular reconstruction and the administrative capacities this ensures. Interoperable connections seem to unsettle the balance of power in state-society relations, as new forms of data gathering and exchange reconfigure the state’s totalizing and individualizing tendencies. The G-cloud infrastructure, in addition to virtualization technology which provides many of the former’s affordances, have technopolitical implications for the state’s infrastructural power, as they render possible new forms of inter-governmental control through a strong institutional center. At the same time, they contribute to reordering the state’s different parts; its singular and multiple ways of being. Last but not least, these technologies make possible the respatialization of the Greek state, in topological, namely in relational and non Euclidean, ways. Topological space becomes both a novel spatial crystallization of state formation and a powerful resource for governing purposes. The E-prescription system is analyzed as a technopolitical apparatus that stands between the everyday governing of physicians’ prescribing behavior and the restructuring of the Greek state. The sociotechnical scripts that are embedded in it are analyzed as technopolitical arrangements that steer and govern physicians’ medical practice in manifold ways. At the same time, a central information system and database empowers central authorities in their decision-making, policy-making and policy-implementing jurisdictions. Technopolitics is argued to imbue both sides of the system’s interface. It enhances the state’s infrastructural power, it helps transform state-citizens relations and it contributes to their respatialization. Topological space, as relational space par excellence, is generated by network connections and central databases and is a sine qua non technopolitical arrangement both for novel state formations and for the exercising of state power though the E-prescription system.

Η παρούσα διατριβή έχει ως αντικείμενο της τη σχέση ανάμεσα στο νεωτερικό κράτος και την τεχνολογία. Το βασικό ερευνητικό μου ερώτημα αφορά το οντολογικό καθεστώς της κρατικής διαμόρφωσης και της κρατικής εξουσίας, όπως αυτό τίθεται από την σκοπιά των τεχνολογικών υλικοτήτων που τις επιτελούν. Η έρευνα μου εστιάζει στην περίπτωση του ελληνικού κράτους και στον ψηφιακό μετασχηματισμό του μέσα από τα έργα της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Υποστηρίζω ότι οι τεχνολογίες που αναπτύσσονται στο πλαίσιο τους δεν αποτελούν πολιτικά ουδέτερες εφαρμογές, αλλά είναι φορείς πολιτικής. Κατά συνέπεια, η ηλεκτρονική διακυβέρνηση περιγράφεται ως μια μορφή τεχνοπολιτικής του κρατικού μετασχηματισμού. Αρχικά προσπαθώ να διευρύνω το πεδίο της κρατικής θεωρίας, ώστε να δημιουργηθεί χώρος για μια νέα αντίληψη του κρατικού φαινομένου, βασισμένη στην κοινωνικοτεχνική του φύση. Επιχειρώ μια τέτοια παρέμβαση μέσα από την αποδόμηση και την εκ νέου ανασύνθεση της έννοιας του κράτους ως δρώντος υποκειμένου μέσα από θεωρητικές προτάσεις και έννοιες που αντλώ από το πεδίο των Σπουδών Επιστήμης και Τεχνολογίας (Science and Technology Studies/ STS). Συγκεκριμένα, αμφισβητώ την αντίληψη του κράτους ως ενός a priori συνεκτικού και αυτοδύναμου μακρο-δρώντος, προκειμένου να δείξω πως το κράτος αποτελεί μια πολλαπλή οντότητα που επιδιώκει διαρκώς τη συναρμογή, τη διάταξη και τη σταθεροποίηση του μέσα από κοινωνικοτεχνικές υλικότητες, οι οποίες και συνιστούν άρρηκτο μέρος της ύπαρξης του. Έτσι, το κράτος μπορεί να γίνει κατανοητό ως ένα εγγενώς τεχνοεπιστημονικό αποτέλεσμα διαδικασιών, πρακτικών και κοινωνικοτεχνικών διατάξεων που του προσδίδουν συγκεκριμένες μορφές και εξουσιαστικές δυνατότητες. Παραφράζονται τον ορισμό του Μακιαβέλι για το κράτος ως έναν Κένταυρο, που είναι μισός άνθρωπος και μισός θηρίο, θα υποστήριζα ότι τα μοντέρνα κράτη είναι μισά άνθρωπος και μισά μηχανή ή, για την ακρίβεια, μισά άνθρωπος και μισά πληροφοριακά συστήματα. Στη συνέχεια δείχνω ότι η συστημική ανάλυση και το συστημικό μάνατζμεντ συνιστούν τις ιστορικές καταβολές του κοινωνικοτεχνικού μετασχηματισμού του κράτους, που σήμερα αποκαλούμε με τον όρο ηλεκτρονική διακυβέρνηση. Οι περισσότερες από τις δομικές, οργανωτικές και τεχνικές αλλαγές στις οποίες στοχεύουν οι στρατηγικές της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης μπορούν να βρεθούν στους οραματισμούς και στις πρακτικές της συστημικής προσέγγισης, όπως αυτή αναπτύχθηκε μεταπολεμικά στις φιλελεύθερες δημοκρατίες. Η πιο προβεβλημένη μεταξύ αυτών είναι, φυσικά, η χρήση ΤΠΕ σε διαδικασίες διοίκησης και διακυβέρνησης. Οι μετασχηματισμοί που επιφέρουν τα έργα της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης αναλύονται, περαιτέρω, ως προς τα αποτελέσματα τους επί των διαφορετικών όψεων του μοντέρνου κράτους. Οι διοικητικές διαδικασίες, οι δια-κυβερνητικές σχέσεις και οι σχέσεις κράτους-πολιτών μετασχηματίζονται δραστικά με τη βοήθεια ποικίλων ΤΠΕ. Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση περιγράφεται ως μία κοινωνικοτεχνική και τεχνοδιαχειριστική συναρμογή (assemblage) που μετατοπίζει και μετασχηματίζει σε βάθος πολλές από τις διαστάσεις του μοντέρνου κράτους. Η περίπτωση του ψηφιακού μετασχηματισμού του ελληνικού κράτους αρχικά διερευνάται μέσα από την ανάλυση των στρατηγικών κειμένων κρατικής πολιτικής για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση. Υποστηρίζω ότι στο όνομα της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα μια τεχνοπολιτική προσπάθεια που αποσκοπεί στο να απομακρύνει το ελληνικό κράτος από την διοικητική παράδοση του συγκεντρωτισμού, της στατικότητας και της μονολιθικής δομής του, ώστε να το συνδέσει με την κοινωνία με κοινωνικοτεχνικούς τρόπους και να το εξοπλίσει με νέους τεχνοπολιτικούς μηχανισμούς. Με τους τελευταίους επιδιώκεται να μεταβληθεί η δομή του, να ενισχυθεί η κυβερνητική του εξουσία, αλλά και οι ικανότητες του για την παραγωγή και την εφαρμογή κρατικών πολιτικών. Κάτι τέτοιο επιτυγχάνεται μέσα από την προσπάθεια δημιουργίας ισχυρών θεσμικών κέντρων, την ανάπτυξη μεγάλων, οριζόντιων πληροφοριακών συστημάτων καθώς και μέσα από την αναδιάταξη του κρατικού χώρου, προκειμένου να μπορέσει να διαμορφωθεί μια πιο ενιαία κρατική μορφή. Η εμπειρική μου έρευνα εστιάζει σε τρεις μελέτες περίπτωσης − τρία πρόσφατα έργα ηλεκτρονικής διακυβέρνησης: το Κέντρο Διαλειτουργικότητας (ΚΕΔ), την υποδομή υπολογιστικού νέφους G-cloud και το Σύστημα Ηλεκτρονικής Συνταγογράφησης (ΣΗΣ). Δίνω έμφαση στις κοινωνικοτεχνικές δυνατότητες των ΤΠΕ που χρησιμοποιούνται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Επιδιώκω να κατανοήσω τον τεχνοπολιτικό τους χαρακτήρα και τα αποτελέσματα που παράγουν ως προς την δόμηση του κράτους και τις διαδικασίες διακυβέρνησης. Στην περίπτωση του ΚΕΔ, το κράτος, εξαιτίας της ιδιαίτερης αρχιτεκτονικής λογισμικού που έχει υιοθετηθεί, επιχειρεί να διασπαστεί σε μικρές πληροφοριακές μονάδες, ώστε έπειτα να μπορεί να επανασυναρμόζεται με ευκολία και ταχύτητα, λαμβάνοντας τη μορφή ενός συστήματος σπονδυλωτού συγκεντρωτισμού. Μεγάλο τμήμα της εξουσίας του και της ικανότητας του να μετατρέπεται σε μακρο-δρώντα πηγάζει από την σπονδυλωτή αναδόμηση του και τη διοικητική ικανότητα που αυτή εξασφαλίζει. Υποστηρίζεται ότι οι διαλετουργικότητες δύνανται να συμβάλλουν στην διατάραξη της ισορροπίας δυνάμεων στις σχέσεις κράτους-κοινωνίας, καθώς νέες μορφές συλλογής και επεξεργασίας δεδομένων επιδρούν καταλυτικά στις δομικές τάσεις του κράτους προς ολοποίηση και εξατομίκευση. Η υποδομή υπολογιστικού νέφους G-cloud και η τεχνολογία της εικονικοποίησης, στην οποία η πρώτη βασίζεται, επιφέρουν τεχνοπολιτικές συνέπειες επί της εξουσίας υποδομών (infrastructural power) του κράτους, μιας και καθιστούν δυνατές νέες μορφές δια-κυβερνητικού ελέγχου, μέσα από την δημιουργία ισχυρών θεσμικών κέντρων. Ταυτόχρονα, συμβάλλουν στην αναδιάταξη διαφορετικών τμημάτων του κράτους, επιδρώντας, έτσι, στον ενιαίο και πολλαπλό χαρακτήρα του κρατικού φαινομένου. Οι τεχνολογίες αυτές καθιστούν δυνατή την αλλαγή του κρατικού χώρου, στη βάση μια τοπολογικής, δηλαδή σχεσιακής και μη ευκλείδειας χωρικής αντίληψης. Ο τοπολογικός χώρος συνιστά τόσο μία νέα αποκρυστάλλωσή της κρατικής μορφής όσο και έναν ισχυρό πόρο προς χρήση για τους σκοπούς της διακυβέρνησης. Το ΣΗΣ αναλύεται ως ένας τεχνοπολιτικός μηχανισμός που αναπτύσσεται μεταξύ της καθημερινής διακυβέρνησης της συνταγογραφικής συμπεριφοράς των ιατρών και της αναδόμησης του ελληνικού κράτους. Τα κοινωνικοτεχνικά «σενάρια δράσης» (scripts), που είναι εγγεγραμμένα σε αυτό, αναλύονται ως τεχνοπολιτικές διατάξεις που καθοδηγούν και κυβερνούν την ιατρική πρακτική με ποικίλους τρόπους. Ταυτόχρονα, ένα κεντρικό πληροφοριακό σύστημα και μια κεντρική βάση δεδομένων επιδιώκουν να ενισχύσουν την ικανότητα των κεντρικών αρχών να λαμβάνουν αποφάσεις, να διαμορφώνουν κρατικές πολιτικές και να τις εφαρμόζουν. Υποστηρίζω ότι η τεχνοπολιτική διαπερνά και τις δύο πλευρές της διεπαφής του ΣΗΣ. Ενισχύει την εξουσία υποδομών του κράτους, επιδρά στο μετασχηματισμό των σχέσεων κράτους-κοινωνίας και συμβάλλει στον επαναπροσδιορισμό του μεταξύ τους χώρου. Και εδώ παράγεται, μέσα από δικτυακές συνδέσεις και κεντρικές βάσεις δεδομένων, ένας τοπολογικός χώρος. Αυτός, ως κατεξοχήν σχεσιακός χώρος, συνιστά την αναγκαία τεχνοπολιτική διάταξη τόσο για τη συγκρότηση νέων κρατικών μορφών όσο και για την άσκηση της κρατικής εξουσίας μέσα από το ΣΗΣ.