The practice and ideology of New Public Management (NPM): the Greek NHS at a time of financial austerity

Abstract

This study explores the practical and ideological implications of the New Public Management (NPM) paradigm as introduced in Greece by the so-called “Troika”, a sobriquet referring to a triumvirate comprising representatives of the IMF, the European Union, and the European Central Bank. In the past, attempts had been made by Greek officials to implement managerial practices within the Greek National Health Service (NHS) and the hospital sector in particular, albeit at a more leisurely pace than that of other countries’. On arrival to Greece the Troika imposed a number of changes to improve the country’s public services; and set a brisk pace to accelerate their implementation. The present doctoral thesis seeks to critically evaluate the issue of whether those reforms, especially those salient to the Greek NHS system, are true manifestations of a shift in the NPM paradigm or whether they represent yet another archetypal Greek public sector restructuring. It will also evaluate responses to and outcomes of the successive reforms in the Greece’s NHS system, ascertain the factors contributing to and/or impeding the adoption of those reforms, and identify new opportunities for growth. In order to gain access to a more profound insight into the Greek context, the collection of secondary data provides, among other things, an historical background of Greece’s public healthcare system; reviews the system’s characteristics in terms of healthcare policies, and probes into the state of working conditions within public hospitals. The heightened managerial spirit prevalent in Greece at the moment and brought about by the Troika’s tenure, has made it necessary for the literature review of the present work to focus on the ways that managerial practices and ideologies are imposed on other countries so that their public sector dysfunctionalities may be rectified. Drawing on the literature reviewed, the study develops an integrated analytical framework anchored in NPM, so as to test it in the Greek case and contribute to understanding the Greek NHS organisational realities as well as to evaluating how the new changes have been evolving and faring within Greece’s healthcare organisations. The framework is comprised of a review of the NPM paradigm so as to contextualise the Greek reforms in terms of ideology and practices; a review of Principal-Agent Theory (PAT) for illuminating the interrelationships and involvement of the key actors with the reforms; and a review of Critical Realism (CR) for assisting to reveal the underlying mechanisms and structures that bind the actors with the organisations and their development. Apart from providing the conceptual basis of the thesis, the framework also serves in informing its methodological design (i.e., generating the interview schedule), analysing the findings, and steering the discussion. The study adopts an in-depth, qualitative research approach that views social life within organisations in terms of processes, events, actions, and activities between key actors as factors unfolding over time. To that purpose, semi-structured interviews were conducted with the key stakeholders of the Greek NHS system: State hospital doctors, hospital managers, and policymakers. The contribution of the study is an in-depth analysis of reform implementation as carried out in Greece’s medical system which now stands, within a turbulent economic and political context. By means of that analytical framework, it is shown that Greece is a sui generis case whose context and historical background are altogether different than those of other countries’. Moreover, the framework demonstrates that, despite the fact that NPM is firmly ensconced, as far as practice and ideology go, it is too soon to be drawing any conclusions: NPM is still in its infancy and reforms to the Greek NHS system have yet to be finalised as they continuously stumble on the inefficiencies and blunders of the past which hinder them from functioning properly. Last, the thesis does possess one more unique feature: it delves into the thinking, manoeuvres, and behaviour of the Greek healthcare professionals as a group, a world rarely if ever explored by empirical studies.

Η διδακτορική διατριβή ερευνά τις πρακτικές και ιδεολογικές επιπτώσεις του μοντέλου της Νέας Δημόσιας Διοίκησης στο Εθνικό Σύστημα Υγείας όπως εφαρμόζεται στην Ελλάδα από την αποκαλούμενη «Τρόικα», μια τριανδρία εκπροσώπων από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ), την Ευρωπαϊκή Ένωση, και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Βασικός στόχος της μελέτης αυτής είναι να αξιολογήσει εάν οι μεταρρυθμίσεις που απαιτήθηκαν από την Τρόικα παραπέμπουν στο νεοφιλελεύθερο μοντέλο αναδιάρθρωσης του δημόσιου τομέα εν ονόματι «Νέα Δημόσια Διοίκηση» ή εάν αντιπροσωπεύουν ακόμα μια αρχέτυπη ελληνική προσπάθεια αναδόμησης του συγκεκριμένου τομέα. Αξιολογούνται επίσης οι εκβάσεις (οικονομικές, κοινωνικές, πολιτικές) των διαδοχικών μεταρρυθμίσεων στο σύστημα υγείας της Ελλάδας, διασαφηνίζονται οι παράγοντες που συμβάλλουν ή/και που εμποδίζουν την υιοθέτηση των μεταρρυθμίσεων, και προσδιορίζονται νέες ευκαιρίες για ανάπτυξη. Για την επίτευξη των στόχων της έρευνας, δημιουργήθηκε ένα πρότυπο θεωρητικό πλαίσιο βασισμένο σε περιπτώσεις αναδιάρθρωσης ξένων συστημάτων υγείας από τη διεθνή βιβλιογραφία με στόχο να εξεταστεί/τεσταριστεί η ελληνική περίπτωση, συμβάλλοντας έτσι στην κατανόηση της ελληνικής οργανωσιακής πραγματικότητας και στην αξιολόγηση των νέων αλλαγών έτσι όπως έχουν εξελιχθεί και ευημερήσει μέσα στους οργανισμούς υγειονομικής περίθαλψης. Συμπερασματικά, αποδεικνύεται ότι η Ελλάδα είναι μια ιδιόμορφη περίπτωση μελέτης της οποίας το ιστορικό υπόβαθρο και οργανωσιακό πλαίσιο διαφέρουν κατά πολύ από εκείνα των άλλων χωρών επηρεάζοντας μέχρι τώρα αρνητικά τις μεταρρυθμιστικές της προσπάθειες. Επιπλέον, προκύπτει ότι παρά το γεγονός ότι το μοντέλο της Νέας Δημόσιας Διοίκησης (ως πρακτική και ιδεολογία) εφαρμόζεται σε μεγάλο βαθμό υπό την καθοδήγηση της Τρόικα στην Ελλάδα κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης, είναι αρκετά νωρίς για να βγουν ασφαλή συμπεράσματα εξαιτίας του ότι οι διαθρωτικές αλλαγές δεν έχουν ακόμα οριστικοποιηθεί. Ωστόσο γίνεται σαφές ότι η πλειοψηφία των επαγγελματιών και εργαζομένων στο χώρο της υγείας αναγνωρίζει την κατασπατάληση πόρων που γίνονταν μέχρι τώρα στο ΕΣΥ και εκτιμάει μερικές από τις πρακτικές και διαχειριστικά εργαλεία του μοντέλου της Νέας Δημόσιας Διοίκησης που άρχισαν να εφαρμόζονται με σκοπό την ελάττωση δαπανών και τον εξορθολογισμό των πόρων. Ωστόσο διαφωνούν κάθετα με τη νεοφιλελεύθερη ιδεολογία της Νέας Δημόσιας Διοίκησης η οποία προωθεί την εμπορευματοποίηση της δημόσιας υγείας και τις περικοπές μισθών και παροχών κοινωνικής πρόνοιας.