Μετασχηματιστική διακυβέρνηση: οντολογική προσέγγιση δημόσιας διοίκησης και αλγοριθμική ανάλυση δυσλειτουργιών της

Abstract

This dissertation focuses on Public Administration (PA) and the transformational ability of its function, in order to be capable to respond to the challenges of its external environment. The reorganization of the function of PA is not a temporary issue. Governments all over the world aim at such reorganization. It acquires though a more imperative character when the economic situation is deteriorating. It mainly concerns the philosophy of management of Public organizations and the orientation to services that benefit citizen and businesses, along with economic development and prosperity. In parallel, during the last decades this transformation is closely connected to technology, as the field of electronic government is evolved. The transformation of PA is a continuous and dynamic procedure, which requires constant surveillance and changes. This is because of the continuous change of the socioeconomic environment as well as to the increasing expectations of citizens and businesses. In parallel information systems applications are becoming fully automated, offering quick, easy reliable and safe solutions. In such a framework, a proposition of a methodology and tools for the transformation of PA is well timed. The methodology and tools would be able to be enriched in order to incorporate at any time the requirements of all stakeholders.Attempting to propose the above mentioned methodology and tools, this dissertation starts from the study of PA's function. A review of PA's functional models was held especially in Europe and the one that included the Greek case was selected as the Greek PA was used as a case study. The transformational proposal is based on Knowledge Management Systems theory and for this: PA's function was analyzed, modeled and formalized in a specific ontology. This ontology was tested not only in a certain Public Organization (PO), but in multiple processes concerning the whole of Greek POs. In this way it was enriched with entities and attributes in order to be capable to describe any public process/service. As it depends only on fundamental components of PA's function, it can describes processes that change due to changes of laws in force or to the administrative practice. This ontology is the Knowledge Base for the study of the characteristics, which are to be monitored and that might be necessary to change.The need for change is emerged when a dysfunction is ascertained. A disability that is, to respond to shareholders' requirements. As a matter of fact this is a deflection from the goals that had been set. The PA goals are usually set through the legal framework in force. This legal framework sets certain requirements from PA's function in the form of general or strategic goals, which should be specified in order to allow a more close monitoring of the tasks of each public unit. A metadata set is proposed here. These metadata should be kept in order for each unit to be monitored. The metadata set is based on the functional model which was formalized in the above mentioned ontology and it utilizes international metadata standards used from PAs around the world and mainly from countries with strong performance measurement tradition.The question is how a recognized problem in PA's function could be matched to certain functional characteristics. The algorithm proposed here place the elements and subelements of the above metadata set in hierarchical order and using a simple if-then-else condition investigates for the root of the problem. Having define the exact cause of the problem, a set of alternative solutions can be proposed. Such solutions concern mainly the introduction of Systems of Informatics and Communications. The proposition for the introduction of these systems is being held only for the contextual and conceptual level of their architecture.The ontology of procedures and documents of the PA was used for the formalization of procedures of the Greek PA. It was used for the implementation of a project funded by the Greek government and it is used today to model procedures of a big Greek PO. Furthermore, it was used from an enterprise in order to form guided dialogues for the guidance of entrepreneurs in order to find the right choice for investment. The algorithm was tested in a PO in order to define problems using data from interviews and questionnaires with Greek executives.Transformational Government is a challenge for all the governments that understand the need for PA's adjustment in a continuously changing environment. Successful adjustment signifies effectiveness, efficiency and quality of life. This thesis aspires to provide a solution in finding ways for the reorganization of PA. It is logical that the tools that it proposes can be enriched with elements that reflect new requirements and needs. Such enhancement is suggested for future research.

Η παρούσα διδακτορική διατριβή επικεντρώνεται στη Δημόσια Διοίκηση (ΔΔ) και τη δυνατότητα μετασχηματισμού της λειτουργίας της, ώστε αυτή να καταστεί ικανή να επιτελέσει το ρόλο της σε σχέση με το εξωτερικό της περιβάλλον. Το ζήτημα της αναδιοργάνωσης της λειτουργίας της ΔΔ δεν είναι καινούργιο. Είναι πάντα στόχος για όλες τις κυβερνήσεις παγκοσμίως. Αποκτά όμως έναν πιο επιτακτικό χαρακτήρα όταν οι οικονομικές συνθήκες επιδεινώνονται. Αφορά κυρίως τη φιλοσοφία διοίκησης των δημόσιων οργανισμών και τον προσανατολισμό σε υπηρεσίες που ωφελούν τους πολίτες και τις επιχειρήσεις προσβλέποντας στην οικονομική ανάπτυξη και την ευημερία. Παράλληλα τα τελευταία χρόνια συνδέεται και με την τεχνολογία, καθώς βρίσκεται σε εξέλιξη το επιστημονικό πεδίο της Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, της ανάπτυξης και εισαγωγής συστημάτων Πληροφορικής και Επικοινωνιών στο Δημόσιο τομέα. Ο μετασχηματισμός της ΔΔ είναι μια συνεχής και δυναμική διαδικασία, η οποία απαιτεί συνεχή παρακολούθηση και αλλαγές. Και αυτό όχι μόνο επειδή οι εξωτερικές συνθήκες (οικονομικές-πολιτικές) μεταβάλλονται συνεχώς, αλλά επειδή αυξάνονται παράλληλα οι προσδοκίες και οι απαιτήσεις των πολιτών και των επιχειρήσεων και βελτιώνονται οι τεχνολογικές εφαρμογές, οι οποίες μπορούν να προσφέρουν γρήγορες, εύκολες και ασφαλείς λύσεις. Στο πλαίσιο αυτό είναι πάντα επίκαιρη η πρόταση μιας μεθοδολογίας και εργαλείων μετασχηματισμού, τα οποία θα μπορούν να εμπλουτίζονται και να διαφοροποιούνται, ώστε να ενσωματώνουν σε κάθε χρονική στιγμή ζητούμενα των συμμετεχόντων.Επιχειρώντας να προτείνει μια τέτοια μεθοδολογία και εργαλεία, η διατριβή αυτή, εκκινεί από τη μελέτη της λειτουργίας της ΔΔ. Πραγματοποιείται μια ανασκόπηση στα πρότυπα λειτουργίας, κυρίως ανά την Ευρώπη και επιλέγεται τελικά αυτό που περιλαμβάνει και την Ελληνική ΔΔ, καθώς αυτή χρησιμοποιείται ως περίπτωση μελέτης. Η πρόταση για μετασχηματισμό βασίζεται στη θεωρία των Συστημάτων Γνώσης και για αυτό το λόγο: η λειτουργία της ΔΔ στο συγκεκριμένο πρότυπο αναλύεται, μοντελοποιείται και τελικά τυποποιείται σε μια οντολογία. Η οντολογία αυτή δοκιμάζεται στην πράξη σε πολλές διαδικασίες που αφορούν, όχι μόνο ένα συγκεκριμένο οργανισμό, αλλά σε κάποιες περιπτώσεις το σύνολο των φορέων της Ελληνικής ΔΔ. Εμπλουτίζεται με αυτό τον τρόπο με οντότητες και ιδιότητες ώστε να μπορεί να περιγράψει οποιαδήποτε διαδικασία-υπηρεσία. Επειδή εξαρτάται μόνο από βασικές συνιστώσες της λειτουργίας της διοίκησης μπορεί να περιγράψει διαδικασίες οι οποίες μεταβάλλονται λόγω μεταβολών στο θεσμικό πλαίσιο ή τη διοικητική πρακτική. Η οντολογία αποτελεί τη Βάση Γνώσης για τη μελέτη των χαρακτηριστικών που πρέπει να παρακολουθούνται και είναι απαραίτητο να μεταβάλλονται, όταν απαιτηθεί.Η απαίτηση μεταβολής εμφανίζεται συνήθως όταν διαπιστώνεται μια δυσλειτουργία, μια αδυναμία δηλαδή ανταπόκρισης σε ζητούμενα των συμμετεχόντων, της πολιτικής ηγεσίας, των πολιτών, των επιχειρήσεων. Είναι όμως στην πραγματικότητα μια απόκλιση από στόχους που έχουν τεθεί. Για την περίπτωση της ΔΔ, όπως εξετάζεται στην παρούσα διατριβή, οι στόχοι εκφράζονται συνήθως μέσα από το θεσμικό πλαίσιο, το οποίο η ΔΔ καλείται να εφαρμόσει. Να διεκπεραιώσει δηλαδή αποτελεσματικά και αποδοτικά τα ζητούμενα που έχουν τεθεί από τις διατάξεις που διέπουν τη λειτουργία οργανισμών και οργανικών μονάδων. Οι γενικοί αυτοί στόχοι βέβαια, μπορούν και πρέπει να εξειδικεύονται επιτρέποντας μια πιο αναλυτική παρακολούθηση των δράσεων που κάθε οργανική μονάδα επιτελεί. Η διατριβή προτείνει εδώ μια ομάδα μεταδεδομένων, στοιχείων δηλαδή που πρέπει να τηρούνται, ώστε να μπορούν να παρακολουθούνται οι παραπάνω δράσεις. Η ομάδα μεταδεδομένων στηρίζεται στο πρότυπο λειτουργίας που τυποποιήθηκε με την παραπάνω οντολογία και αξιοποιεί τα διεθνή πρότυπα μεταδεδομένων που άλλες ΔΔ χρησιμοποιούν ανά τον κόσμο, κυρίως από χώρες με παράδοση στη μέτρηση της επίδοσης δημοσίων υπηρεσιών και οργανισμών.Το ερώτημα που περαιτέρω γεννάται βέβαια, είναι πως μπορεί τώρα να αποδοθεί ένα αναγνωρισμένο πρόβλημα δυσλειτουργικότητας σε συγκεκριμένα χαρακτηριστικά λειτουργίας. Ο αλγόριθμος που προτείνεται στη διατριβή τοποθετεί τα στοιχεία και υποστοιχεία της παραπάνω ομάδας μεταδεδομένων σε ιεραρχική μορφή και με μια απλή συνθήκη ερευνά μέσα σε αυτά τα στοιχεία για να εντοπίσει τη ρίζα του προβλήματος. Έχοντας προσδιορίσει επακριβώς και σε τόσο αναλυτικό επίπεδο το πρόβλημα είναι τώρα δυνατή η διερεύνηση εναλλακτικών λύσεων. Οι λύσεις αυτές αφορούν κυρίως την εισαγωγή συστημάτων πληροφορικής και επικοινωνιών. Η πρόταση για την εισαγωγή τέτοιων συστημάτων γίνεται εδώ μόνο σε επίπεδο πλαισίου (contextual) και εννοιολογικό (conceptual) επίπεδο. Η οντολογία τυποποίησης διαδικασιών και εγγράφων της ΔΔ χρησιμοποιήθηκε για να τυποποιήσει διαδικασίες, τόσο σε επίπεδο πειραματικό, όσο και σε επίπεδο υλοποίησης έργου για διαδικασίες του υπαλληλικού κώδικα. Σήμερα χρησιμοποιείται για την μοντελοποίηση διαδικασιών ενός Ελληνικού Δημόσιου Οργανισμού. Επιπλέον χρησιμοποιήθηκε από ανάδοχο έργου για να κατασκευαστούν δομημένοι διάλογοι καθοδήγησης επενδυτών για ενδεχόμενες επενδυτικές ευκαιρίες. Ο αλγόριθμος δοκιμάστηκε σε ένα δημόσιο οργανισμό για να προσδιορίσει προβλήματα και να προτείνει λύσεις, αξιοποιώντας δεδομένα από συνεντεύξεις με στελέχη του δημοσίου.Η Μετασχηματιστική Διακυβέρνηση αποτελεί μια πρόκληση για όλες τις κυβερνήσεις κρατών που αντιλαμβάνονται τις ανάγκες προσαρμογής της ΔΔ σε ένα διαρκώς μεταβαλλόμενο πλαίσιο. Η επιτυχής προσαρμογή δεν αποτελεί αυτοσκοπό, αλλά συναρτάται με οικονομική αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα και ποιότητα ζωής. Η διατριβή αυτή φιλοδοξεί να παρέχει μια λύση στην ανάγκη εύρεσης τρόπων αναδιοργάνωσης της ΔΔ. Είναι ευνόητο ότι τα εργαλεία που προτείνει μπορούν να εμπλουτιστούν με στοιχεία που απηχούν νέες ανάγκες και απαιτήσεις. Ενδεχόμενοι τρόποι εμπλουτισμού παρατίθενται στη μελλοντική έρευνα.